2015年乡镇机构改革

对乡镇机构改革的几点思考
2015年乡镇机构改革 第一篇

对乡镇机构改革的几点思考

专业：行政管理 班级： 姓名： 学号：

摘要：乡镇是我国的一级政府，是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的各类公共活动中心和满足一般需求的交易中心，是社会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权机构的建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，能否真正落实科学发展观，促进农村经济发展和提高农民生活水平。是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。本文拟就现在关注的乡镇机构改革进行试析。

关键词：乡镇机构，改革，存在问题，建议与对策

乡镇是我国的一级政府，是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的各类公共活动中心和满足一般需求的交易中心，是社会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权机构的建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，能否真正落实科学发展观，促进农村经济发展，提高农民生活水平，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。

随着我国加入WTO和社会主义市场经济的逐步形成，由于机构设置不科学等因素，乡镇职能在运行机制、管理机制中遗留的问题正逐渐凸现出来，已极大地阻碍和影响了乡镇职能进一步适应经济社会发展新形势的需要。发挥好乡镇一级政府的作用，建立高效、低耗，适应现代社会经济客观规律的新型乡镇政权机构，作为最基层一级政府———乡镇机构改革已势在必行。

对此，笔者谈谈个人的看法，仅作参考。

一、乡镇机构的现状及存在的问题

（一）机构设置不科学，导致乡镇职能转变难以实现

乡镇机构根据工作需要设立工作机构是国家法律规定的，但是究竟应该设置什么样的工作机构，各机构职能如何配置，现今却没有统一的规定，各地方具体设置差异也较大。但总的说来，乡镇政府的机构设置不规范、不健全、不科学、不合理、这不是一个新的问题。职能部门如公安，税收，共商，电力，邮电，土地等部门分工明确，各司其职；而乡镇干部不但要管理自己份内的事，其他部门的事也兼而管之，这样做，表面上看好象有一定的道理，但实际上恰恰说明现在的乡镇机构职责不清，其中主要表现在以下三点：

1. 机构职责不清，管理混乱

目前，在乡镇的事业机构可分为三种类型。

第一类是县管机构。如司法所、民政办等，他们的人、权、事、物的管理权在县主管局，乡镇对他们的工作处于不能不管，但又不能深管的两难境地。

第二类是乡镇主管的机构。如计育办、文化站等，这些部门工作人员的人、权、事、物权限虽然都下放到乡镇，乡镇有权对他们进行管理。但在实际工作中，乡镇对这些部门工作人员依然按习惯称呼为“部门干部”，部门工作人员也认为自己与乡镇的“正编干部”有着身份上的区别，视自己为乡镇中的“另类”，不想加入到乡镇政府的

工作中来。这些情绪在工作中表现为工作积极性不高，缺乏开拓精神，导致乡镇政府难以管理。

第三类是战线驻乡镇机构。如国税、地税、工商行政管理所等，这部分工作人员的人、权、事、物完全在上级或基本在上级，平时的工作是乡镇围着他们转，为他们的工作服务，乡镇无法对他们进行管理。

纵观这三种职能部门和乡镇的关系，造成了乡镇和县直各业务部门权责的双重错位，管理失衡。对乡镇而言，是责大权小或是有责无权；而对于县直各职能部门而言是权大责小或是有权无责。造成责权分离，使得乡镇的权力相对缩小，调控能力被削弱，“小政府，大服务”的管理服务职能难以很好地发挥。③

2. 部门难以履行职责，导致乡镇职能的弱化

计划经济向市场经济逐渐转型后，乡镇的职能逐步由行政命令式转向指导服务型、引导服务型。但是由于各职能部门不能很好地履行本部门的职责，要完全实现职能转变仍然是困难重重。

如职能部门中的乡镇计划生育办应该是负责全乡镇计划生育工作的组织开展。但是，目前乡镇计划生育办的主要工作还只是清理档册和查对底子，一些具体繁杂的实际工作还得依靠乡镇政府投入大量的人力、物力去完成；又如乡镇财政所应该是乡镇收取各种税费的主力军，但是各乡镇的财政所的工作也只是处于清底子、填发通知单的阶段，完成税费任务的工作还是得依靠乡镇政府组织人员进村入户去落实。这种乡镇的职能部门开展工作依赖政府的现象，使得本属于服务部门的乡镇政府却成了做具体工作的职能部门，导致乡镇职能被弱化。③

3.机构重叠，职能缺位、错位

乡镇政府行使着综合管理本行政区域内经济、教育、文化等行政职能。然而，各乡镇的“七站八所”，大多是县级各部门的派出机构，乡镇无法直接管理。这种职能上的“条块分割”，造成了许多问题，如“看得见的管不着，管得着的看不见”；有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮；工作效率低下等现象。④

（二）机构人员臃肿，导致行政职能效率低下

机构一多，人员就膨胀，现在的乡镇机构工作人员没有形成完善的管理制度，因人设事的情况比比皆是。不是为职能需要而安排的工作人员，而是为工作人员的需要来设置工作岗位。这直接导致了机关工作人员的增加，也加剧了乡镇机构的膨胀，严重影响了乡镇政府的工作职能。①

国务院发展研究中心2004年11月3日公布的中国乡镇发展报告指出，对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查的结果显示，平均每个乡镇党政内设机构16个，人员平均为58人，超过正常编制2到3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，人员达到290余人，超编严重。②

据中央机构编制委员会办公室三司副司长张培植介绍，现在，一般一个乡镇的正副乡级干部在15名左右，乡镇长助理4—5人，行政编制人员平均30人左右，大的乡镇多达六七十人。“行政不够，事业来补”，加上中小学教师、“七站八所”工作人员、乡镇卫生院这些事业单位工作人员，一个乡镇“吃皇粮”者少则七八十人，多的竟达二三百人。造成长期的机构臃肿，人浮于事。④

（三）职能部门经费短缺，导致职能转变缺乏支撑力

现在，县乡两级财政收入仅占全国财政收入的21%，但财政供养人员却占71%，无论是对于承受税费摊派之苦的农民还是负债累累的各级政府都早已不堪重负。

1984年，我国第一次建立了乡级财政，此后乡镇机构就开始急剧扩张，特别是改革开放以来我们不注重限制官权，财政体制改革不到位。事权下放，财权上收，事权与财权不统一。政绩追求又形成了高压型体制——将指标摊派给下级政府，只有目标、没有财政支持，层层施压，到乡镇、村一级时指标任务呈几何级数增加，致使农民不堪重负。据统计，仅中央各部门制订的与农民负担有关的收费、集资项目就有93项，仅中央红头文件规定的要农民出钱出物的达标就有43项。

而且，为了弥补财政亏空、增加财政收入，各级政府想方设法征地、卖地，致使一些地方官民矛盾突出，有时甚至酿成暴力的局面，导致了上访的增加和社会的不稳定。

现在乱收费的主要来源还是在县一级。许多县都设置有80余个科局，叠床架屋，职能重复。如工业局、轻工局、企业局、工商局、商业局、外贸局、经贸局、经管局等等本可合并；农业局、粮食局、烟草局、林业局、水产局、水利局、畜牧局、农机局等涉农的局也应当尽量减少；其它如劳动局、人事局；计划局、物价局、物资局、计委、建委；文化局、广播局、教育局、科技局等机构都可以合一；老干部局、档案局、体委、计生委、法制办、综治办、对台办、侨外办、区划办、编制办、开发区办、县志办、党史办、扶贫办等机构都可以并入县政府或县委办公室。而现在每一个局名义上几十人，实际上却是上百甚至几百人拿工资。财政不堪重负，群众的负担更是日益加重。②

经费的不足，导致乡镇转变职能缺少经济支撑力，影响了职能部门人员的工作积极性和工作热情，影响了部门职能效能的发挥。但是对于乡镇各站所经费紧张的现实情况，又是一种主管局要理不理，乡镇要管不管的局面。乡镇的职能部门感到“媳妇”难当。为解决经济困难，差额拨款的事业单位纷纷打报告要求改为全额拨款事业单位；自收自支的事业单位则要求改为差额拨款事业单位。据统计，全县乡镇全额、差额编制达3773名，财政负担人员达4035名。县乡财政背上沉重的包袱，乡镇职能转变步履维艰。③

（四）乡镇行政机构缺少足够的监督系统

行政监督是权力的一个重要组成部分，是减少政府行为失误，确保政府管理畅通，高效运行的必要环节。但从某种程度上讲，当前我国乡镇机构大部分地区是实行“人治”，根本谈不上行政监督。

首先，国家行政监督体系延伸到乡镇出现了断层。中央省，地（市）县都设有政府的监督机关，负责对国家权力机关的监督，到乡镇基层政府却没有设置监督机构。就算有，也是一个虚设的机构。“上有政策，下有对策”，使得乡镇机构免受行政监督，这样的监督结果可想而知。

其次，缺乏自上而下的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策，指令和任务。但贯彻执行的情况如何，必须要接受人民群众的监督，人民是主人，干部是公仆，公仆必须要接受主人的监督。但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督，难以落到实处。

再次，乡镇领导者的自身素质普遍不高。在中国当前行政监督体系中，领导者的自身素质也非常重要，应提高行政监督意识，加强自我行政监督，可当前我国乡镇机构的领导者的自身素质普遍不高，缺少一种自我监督意识。①也缺少一种自觉接受监督的意识。【2015年乡镇机构改革】

二、对乡镇机构改革的建议和对策

按照中央的部署，从2001年就开始进行市县乡机构改革。这是为进一步转变政府职能，提高政府的管理能力和领导经济工作的有效性；为进一步精简机构和人员，切实转变干部作风和减轻农民负担的需要。⑤也是加强农村基层党组织建设的必要要求。

这次乡镇机构改革的指导思想是：适应社会主义市场经济发展的需要，有利于加强党的领导和加强基层政权建设，通过改革和精简，逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。

乡镇改革的重点是：进一步转变政府职能，推动农业社会化服务体系的发展和完善；理顺县乡关系，县直部门派驻在乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放；加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。乡镇要在精简党政机关行政编制的同时，结合事业单位改革和农村税费改革，精简事业编制，大力清理、清退各类临时人员，压缩财政供养人员，减轻财政负担和农民负担。④

对此，笔者以为，应从以下几点进行相应的改革：

（一）依法治乡，加强监督

其实各级政府都应依法治国、依法行政。在“人治”逐步走向“法治”的今天，要充分发挥司法监督和新闻媒体监督的作用。⑤

在此过程中，政法机关要加强配合，充分发挥职能作用，为改革创造良好的治安环境。在机构改革中，政法机关要在党委、政府的统一领导下，紧密配合有关单位，严格依照法律、严格依照政策和有利于改革、有利于稳定、有利于发展的工作标准，搞好稳定工作。⑥

同时，乡镇机构改革在依法治乡时，一定不能削弱人大力量。乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，在同级国家机构中处于核心地位。削弱乡镇人大力量，实质上是弱化乡镇人大的法律地位和作用。这种作法，有三个方面的弊端。一是不利于乡镇人大依法行使职权；二是不利于基层民主政治建设；三是不利于基层政权的稳定。现在有不少地方在具体操作时，将乡镇人大作为乡镇机构改革的突破口，减少职数，缩减编制，很多乡镇人大在改革后仅剩下人大主席一人，而且相当一部分还是由党委成员兼任，乡镇人大形同虚设。

我国正处在政治、经济体制转轨时期，受各种利害关系的影响，一些基层政府违法行政，侵犯群众利益的事件时有发生，这必然与群众日益提高的法制意识和民主观念形成一种矛盾，这种矛盾若不疏通和解决，必将严重影响基层政权的稳定。乡镇人大因其直接面向基层的工作特性，与群众联系最为紧密。充分发挥人大作用，加强监督，通过人大这个渠道，可以及时了解民情，倾听民声，做好党委、政府与人民群众的沟通工作；可以把党的意图更好地变为人民群众的共同意愿和自觉行动；可以及时发现问题，消除矛盾隐患，确保政令畅通，维护政权稳定。⑦

（二）加快改革步伐，科学设置部门

1.撤并乡镇，建立中心村

撤并乡镇是中央部署此次机构改革的一个突破点。据统计，江苏省将1974个乡镇撤并为1362个，减少30％；乡镇平均人口由3.1万人增加至4.5万人；行政村由35258个减至21772个，减少38.2％。一些省在撤并工作完成后，根据人口、面积、经济发展状况等综合因素将乡镇分成三类，分别设立4—5个、3—4个、1—2个综合办事机

构，行政编制精简平均达到20％。④

根据各乡镇职能机构人员不足，开展工作力度欠缺的现状，应采取灵活有效的措施，根据科学、合理、效率的原则，对附近的乡镇进行合并，集中有限的人力资源，进一步强化部门执法力度，保证乡镇各种执法工作到位。同时针对现有自然村居民居住分散、人员稀少、不便于统一管理的现状，以一个交通便利、条件优越的村为中心，对其他村进行合理迁移，便于对他们进行统一的管理，有效组织村民进行山地开发等农业产业结构调整。③

2.减少机构类型，扩大乡镇权限【2015年乡镇机构改革】

对乡镇职能机构的类型应能简则简、科学合理地设置，使各部门处于同等的地位，平等地置于乡镇政府的领导和管理之下，进一步扩大乡镇的权力，最大程度地发挥职能部门的工作效率。

3.理顺机构关系，健全乡镇职能。

针对乡镇普遍存在机构隶属关系混乱的现象，乡镇政府一定要明确职责，加大对部门的管理力度，理顺政府与部门的关系。同时，还要逐步健全乡镇职能部门，根据乡镇工作的实际需要，有针对性地设置职能部门，使其能够各司其职，达到健全乡镇职能的目的。

（三）切实转变职能，发挥部门作用

1.切实转变乡镇职能

随着计划经济向市场经济的转换，乡镇的职能也由以前的“强迫式”、“命令式”的职能方式转向服务性、指导性、引导性方面。乡镇政府及各职能部门不再对农民发布“必须怎样，一定怎样”的命令，而是转向提出“应该怎样，可以怎样”的建设性或引导性意见。乡镇政府在平时的工作中应以作好各种服务为主，充分发挥“小政府，大服务”的职能，各种具体的工作则由各个部门去完成，真正实现乡镇职能的转变。

2.充分发挥部门优势

各职能部门应根据各自的职能优势充分发挥作用。如农机、农技、畜牧等涉农部门，充分发挥自己的特长，当好庄稼的医生，作好农民的老师，为农业丰收保驾护航；文化广播服务站则应发挥舆论宣传的优势，大力宣传党的路线方针政策，及时把最新的政策信息输送给广大农民兄弟，为乡镇政府的决策和农民兄弟的生产方向提供依据；工商、税务、公安等部门，则更应该发挥各自的特殊作用，保证财政增长，维护社会稳定。各部门各倚所长，共同努力，为新形势下的新农村快速发展、农民早日达到小康作出积极的贡献。

（四）坚持发展为先，缓解资金压力

1.完善乡镇体制改革，缩减经费开支

（1）减少乡镇领导职数。乡镇领导职数按三类乡镇不超过9名，四类乡镇不超过7名进行配备，在法律和有关政策规定允许的范围内提倡兼职。

（2）精简乡镇机关行政编制。例如：保留乡镇党委机构，负责本区域党的路线方针政策的宣传贯彻、党员发展、教育、管理等党务工作，强化纪检监察工作和农村的精神文明建设。 乡镇党委设专职书记1名，副书记1-3名，由乡长、纪委书记、政法书记（派出所长）兼任。⑤

（3）精简事业单位机构。通过以上一系列措施，减少机关经费的开支，进而缓解各级财政的压力。

2.是发挥职能部门作用，多渠道筹集资金

乡镇机构改革实施方案
2015年乡镇机构改革 第二篇

XX乡深化机构改革实施方案

为了认真贯彻落实《中共XX县委、XX县人民政府关于印发<XX县深化乡镇机构改革实施办法>的通知》（X发„2010‟67号）精神，全面推进我乡机构改革，结合我乡实际，制定如下实施方案。

一、指导思想和基本原则【2015年乡镇机构改革】

深化机构改革的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，按照建设社会主义新农村和构建和谐社会的要求，转变政府职能，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，建立精干高效的行政管理体制和运行机制；推动行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，努力建设服务型政府；巩固农村税费改革成果，减轻农民负担，促进农村经济社会又好又快发展。

深化机构改革的基本原则是：坚持加强和改善党对农村工作的领导，加强基层政权建设，巩固党在农村的执政基础；坚持因地制宜，根据本乡区域特点和经济社会发展实际，确定机构设置和职能配置的重点；坚持精简统一效能和积极稳妥，确保机构编制只减不增和社会稳定。

二、职能定位

乡镇是农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大群众的桥梁和纽带，是“三农”工作和农村全面建设小康社会的直接领导者、组织者和推动者，现阶段主要职能：

一是促进经济发展，增加农民收入。宣传贯彻党和国家在农村的各项方针政策和法律法规，落实各项强农惠农政策、扶贫开发政策和省、市、县关于加快农村发展的各项决策部署；科学编制和组织实施本乡经济社会发展总体规划及小城镇建设、产业发展、新农村建设、社会事业发展等专项规划；制定年度发展目标和推进措施，加快城乡一体化发展；稳定和完善农村基本经营制度，做好农村土地流转经营服务；保护基本农田，组织开展农业基础设施建设，推广农业先进适用技术，抓好粮食生产；推动产业结构调整，发展节水高效现代农业，壮大特色产业，培育龙头企业，提升农业产业化经营水平；扶持各类农民合作经济组织，健全农村市场和农业服务体系，加强农资市场和农产品质量安全监管，为农村发展营造良好环境；促进民营经济和劳务经济发展，引导农民多渠道转移就业，增加农民收入。

二是强化公共服务，着力改善民生。加快新型农村公共卫生服务体系建设，着力解决群众生产生活中的突出问题；促进农村义务教育发展，推动农村公共卫生体系和基本医疗体系建设；完善农村最低生活保障制度，做好优抚安置、扶贫救济、养老保险、老龄服务和其他社会救助工作，建立健全农村社会保障体系；加强农村精神文明建设，加大公共设施建设投入，繁荣农村公共文化；提高农村人口素质，稳定农村低生育水平；加强生态建设和环境保护，着力改善农村人居环境，做好防灾减灾工作；组织开展村级新农村建设，改善人畜饮水、道路等基础设施；强化农业科技服务和农民培训教育，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民；拓展服务渠道，推行“一站式”服务，改进服务方式，方

便群众办事。

三是加强社会管理，维护农村稳定。着力增强社会管理职能，深入开展平安创建活动，实行群防群治，强化社会治安综合治理；建立健全农村应急管理体制，提高危机处置能力，维护农村社会公共秩序；加强农村信访、法律服务、法制教育和人民调解工作，畅通民意诉求渠道，及时化解处理土地流转、土地征用、水权配置、林权改革等方面的矛盾和纠纷；依法管理宗教事务，反对和制止利用宗教和宗族势力干预农村公共事务，促进社会稳定；推进依法行政和农村依法治理，强化涉农执法监督和司法保护，健全维护农民权益机制，保障农民合法权益，维护农村社会公平正义。

四是推进基层民主，促进农村和谐。加强农村党的基层组织建设、农村党员干部队伍建设，配强配优村级班子；加强乡镇人大、群团、国防教育、征兵等工作，保障基层政权功能；指导村民自治，完善民主议事制度，推进村务公开，引导农民有序参与村级事务管理；加快农村社区建设，培育农村服务型、公益性、互助性社会组织，促进社会组织健康发展，增强社会自治功能。

三、机构设置和机构编制体制管理

根据《武威市机构编制委员会关于乡镇分类及人员编制核定的通知》（武市编发„2005‟9号），我乡属二类乡镇。核定领导职数8名：党委书记1名，人大主席1名，党委副书记兼乡长1名，党委副书记兼纪委书记1名，副乡长3名，武装部长1名。核定公务员编制20名，事业编制40名，工勤编制2名。机构编制推行实名制管理，并向社会公开，接受群众监督。

机构设置按照精简、统一、效能的原则，党政机关统一整合设置3个综合性机构，事业站所统一整合设置5个服务性机构，各机构内设若干综合性岗位。

1、党政机构设置：

（1）党政综合办公室。承办乡党委、人大、政府日常工作。负责纪检监察、组织、宣传、统战、民族宗教、人事、工会、团委、妇联、文秘、信访、机关后勤服务等工作。核定行政编制5人，工勤编制2人。设岗位6个，其中主任岗定员1人，负责办公室全盘工作及纪检监察、人事、机关后勤服务等工作；文秘岗定员2人，负责统战、民族宗教、文秘等工作；组织岗定员1人，负责组织、宣传、信访等工作；群团岗定员1人，负责工会、团委、妇联等工作；驾驶员岗定员1人，负责公务用车出行、保养、维修等工作；炊事员岗定员1人，负责职工伙食、接待用餐等后勤服务工作。

（2）经济社会发展办公室（加挂人口和计划生育办公室、公共卫生管理办公室牌子）。负责乡经济社会发展规划、计划的编制和组织实施；贯彻落实强农惠农和扶贫开发政策措施，组织开展经济结构调整、农业基础设施建设、村镇规划建设、环境保护、防汛抗旱等工作；指导协调二三产业和非公经济发展；负责项目综合管理、安全生产监督、公共卫生管理、民政和社会事务管理、统计等工作；依法管理辖区内人口和计划生育工作。核定行政编制4人。设岗位4个，其中主任岗定员1人，负责办公室全盘工作及乡经济社会发展规划、计划的编制和组织实施，贯彻落实强农惠农和扶贫开发政策措施，组织开展经济结构调整、农业基础

设施建设、村镇规划建设，指导协调二三产业和非公经济发展，依法管理辖区内人口和计划生育工作；项目管理岗定员1人，负责项目综合管理、民政和社会事务管理等工作；环保安全岗定员1人，负责环境保护、防汛抗旱、安全生产监督、公共卫生管理等工作；统计岗定员1人，负责统计工作。

（3）社会治安综合治理办公室（加挂人民武装部牌子）。组织开展社会治安综合治理工作，协调解决辖区内突出的治安问题，维护农村社会稳定；负责国防动员、征兵、民兵训练、预备役管理等工作。核定编制3人。设岗位2个，其中主任岗定员1人，负责办公室全盘工作及国防动员、征兵、民兵训练、预备役管理等工作；综治岗定员2人，负责组织开展社会治安综合治理、维稳等工作。

2、事业机构设置：

（1）组建农业综合服务中心。将农业技术推广站、畜牧兽医站、农机管理服务站的职责整合划入农业综合服务中心，不再保留农业技术推广站、畜牧兽医站、农机管理服务站。农业综合服务中心主要职责是：负责农业、畜牧、农机、林业、水利等先进适用技术的推广服务工作；统筹开展农业产前、产中、产后的全过程、系列化服务。提高服务的质量和效益；承担动植物疫情监管、防控工作；负责农资市场和农产品质量安全监管。核定编制16人。设岗位7个，其中主任岗定员1人，负责服务中心全盘工作及农资市场和农产品质量安全监管工作；副主任岗定员1人，负责动植物疫情监管、防控工作；农业岗定员6人，负责农业先进适用技术的推广服务工作；畜牧岗定员3人，负责畜牧先进适

2015乡镇机构改革与职能转换
2015年乡镇机构改革 第三篇

随着农村经济的快速发展和社会的不断进步，为深化乡镇机构改革、加速职能转换提出了新的课题。尽管目前社会上对乡镇机构改革有一些不同的看法，但有一点是可以达到共识的，那就是乡镇机构改革的前提在于转换职能，最终达到的目的也在于转换职能。

乡镇是国家组织管理体系中的一个重要阶层，担负着稳定一方社会、发展一方经济、服务一方群众的职能。透析目前农村乡镇在职能上存在的问题，“缺位”、“越位”、“错位”现象十分突出，这也是造成乡镇机构不作为或不能很好作为的痼疾所在。

“缺位”，简单地说就是份内该干的事没有干好。造成乡镇政府职能缺位，一种是由于认识不到位，对于一些本应该由乡镇政府承担起来的职能，没有自觉地承担起来，这种可以叫做无意识缺位。

另一种是由于受乡镇政府经济能力、干部素质等方面因素的制约，使已经认识到应该做好的工作也没有完完全全地履行好，我们把它称之为有意识缺位。这两种情形共同构成了缺位的原因。

“越位”，就是指做了超越政府职能范围和权限的事。该放的权不放，不该管的事偏管，党政不分、政事不分、政企不分、政社不分，整天忙忙碌碌，工作费力不讨好，群众不买账。

“错位”，就是不做自己的事，种了别人的田，荒了自己的地。表现为有利益的事争着抢着干，没有利或责任大的事不闻不问，推诿扯皮。群众遇到为难事，找谁谁不管，今天推明天，明天支后天。甚至出现了无执法权的非财税乡镇干部收税的违法问题。

乡镇政府在职能上存在的问题，直接导致了公共权力的“变味”，甚至滋生腐败。改革开放以来，我国先后进行了四次行政管理体制方面的改革，但由于历史条件所限，一些深层次的矛盾特别是行政管理体制的弊病仍未得到根本性的解决，从而出现了人越改越多，机构越改越复杂等问题。要从根本上杜绝类似问题的发生，改革必须先从转换职能入手。

就目前来说，转换乡镇职能，要本着积极稳妥的原则，走好三条路子。

走规范化路子。要坚持党的领导，主要是坚持政治、思想和组织领导的原则，充分发挥乡镇党委总揽全局、协调各方的领导核心作用。根据农村经济社会发展的要求，乡镇政府要把工作重点转到加强行政管理、提供公共服务和发展公益事业上来，加强管理和协调工作，强化为农业、农村和农民服务的功能，完善农业社会化服务体系。要加强农村社会主义民主和法制建设，依法行政，规范管理，进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，注重发挥村民委员会作为基层群众自治组织的作用。通过规范政府职能，打造法治政府、公信政府、廉洁政府、高效政府。

走社会化路子。对于扶贫帮弱、农村社会保障体系建设、乡村建设工程等需要政府出面组织指导协调，需要借助社会团体和民众力量共同承担的工作，应该弱化政府角色职能，彰显社会角色职能。就目前来说，仍然要以政府为主，其载体暂放在政府，待条件成熟后转给社会。作为政府，应该有意识地引导社会力量承担起社会职能，从而提高政府行使职能的效能。

走市场化路子。要加快政企、政事分开步伐，进一步将技术性和服务性的事务交给市场，以减轻乡镇政府负担。要积极培育和发展社会中介组织与政府主管部门的脱钩工作。同时，要依法加强对中介组织的监管，规范其行为。农村经济结构调整、劳动力转移、农业技术推广等一些政府管不了也管不好的事情，要全部、彻底地转为市场职能。

转变职能是机构改革的重点，也是关键所在。以往的改革实践表明，如果政府的管理内容和管理方法不做调整，各方面关系就难以理顺，机构和人员就减不下来，行政效率就无法提高，社会主义市场经济体制就难以真正建立和完善。机构改革要取得实效，就要在转变政府职能方面迈出实质性步伐。在社会主义市场经济体制下，转变政府职能包括多方面的内容，主要是在强化政府对经济的宏观管理职能、社会保障职能和维护正常的社会经济秩序职能的同时，不断改善社会公共产品供给，将经营职能转移给企业，不与民争利，给予企业发展空间，实现政企分开。

从现在的情况看，各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉，有许多应该推向市场、推向社会的事情，政府大包大揽，做了许多费力不讨好、事与愿违的事。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，合理进行职能定位，由行政管理向服务转变，把该管的事情管好、管到位。 乡镇机构改革与职能转换一文由

2015乡镇机构改革调研材料
2015年乡镇机构改革 第四篇

梨林镇机构改革调研材料根据省、市编制委员会的要求，我单位积极组织有关人员对我镇机构改革、管理体制、职能转变、运行机制进行了深入的调查，现将调研情况汇报如下：

一、基本情况

梨林镇位于济源市东部，67.2平方公里，耕地面积4.7万亩，辖区内45个行政村，43045人，2015年农民人均纯收入3820元，工农业总产值40532万元。

1、机构设置及管理情况经过1999年和2002年两次机构改革后，我镇机关内设3个办公室，即党委办公室、政府办公室、经济工作办公室，下设4个事业中心，即农业服务中心、文化服务中心、村镇建设服务中心、计划生育技术服务中心。市派出机构包括镇派出所、司法所、工商行政管理所、财税所，派出机构实行派出部门与镇双重管理的体制，以派出单位管理为主，派驻我镇机构的领导干部任免由派出部门提名，征求镇党委意见，按干部管理规定任免。

2、人员编制情况镇政府核定行政编制28名，机关工勤编制3名，事业编制29名。领导职数12名：镇党委设委员7名，其中，党委书记1名，副书记3名（1名兼镇长，1名兼纪检委书记），专职党委委员的行政级别为副镇长级。人大主席1名，政府设镇长1名（任党委副书记）、副镇长3名，镇人民武装部配部长1名，行政级别为副镇长级。梨林镇现有领导职数11名：镇党委委员6名，其中，党委书记1名，副书记4名（1名兼镇长，1名兼纪委书记），人大主席1名，镇长1名(任党委副书记)，副镇长4名，在编人员42人，聘用人员54人。

3、财政及供养人员情况2015年全镇财政收入443万元，支出491.4万元，其中工资支出112.5万元，建设支出97万元。正式人员目前工资水平维持在1000元左右，临时人员工资水平维持在600元左右，工资来源主要是地方财政收入和自筹资金。随着农业税的减免，我镇地方财政收入减少将半，乡镇负担一步加重，仅仅维持机关人员的工资，无法保证正常的办公经费。但是，经过粮食直补和农业税的减免，农民负担进一步的减轻，基本上没有其他负担。

二、工作运行机制情况

（一）、党政机构运行情况及日常工作

1、党委办公室：负责全镇党的基层组织建设、纪检监察、党风廉政建设、统一战线、人民武装、社会治安综合治理、精神文明建设、组织人事、劳动工资等工作，承担镇人大开会期间的日常工作，负责党委系统的文秘、信息、机要、统计等工作。

2、政府办公室：负责镇政府机关的综合协调、政务监督、行政后勤等工作，负责计划、教育、科技、卫生、民族宗教、民政、扶贫规划、统计、移民安置等工作，负责法制宣传教育工作，指导工矿企业抓好安全生产工作，负责协调四个中心搞好行业规划、生产、经营、管理工作，指导村民委员会开展工作，政府系统的信息、文秘等工作。

3、经济工作办公室：制定全镇经济发展，维护市场经济秩序，负责镇属企业、乡镇企业、个体、私营企业的规划、管理、指导和服务工作，负责镇财税管理、招商引资、市场贸易等工作。

（二）、事业单位的运行机制及日常工作

1、农业服务中心：宣传贯彻落实党在农村的方针、政策，抓好农业科学技术的推广工作，负责农业社会化服务体系建设和村集体经济组织、合作组织建设，负责抓好农业机械安全生产管理、农村农田水利基本建设、畜禽品种引进、改良、畜禽疫病防治、植树造林等工作，结合工作实际为农民提供科技信息，开展产前、产中、产后系列化优质服务。

2、文化服务中心：运用多种文化艺术手段，组织开展丰富多彩的群众性文化、艺术、体育活动，开展图书阅览，传播科学、技术、文化知识，提高农民基本素质，依法对辖区内文化市场进行监督管理。

3、村镇建设服务中心：负责村镇建设规划、土地管理使用、环境保护、路政建设等工作，按规定协调有关部门搞好矿产资源的开发利用、保护工作，负责辖区内市场开发、建设、管理工作。

4、计划生育技术服务中心：开展计划生育、生殖保健、优生优育知识宣传教育和咨询服务，培训村级计生宣传技术员并指导

2015乡镇机构改革对机关事业单位养老保险制度的影响
2015年乡镇机构改革 第五篇

乡镇机构改革对机关事业单位养老保险制度的影响 [本文转载自范文先生网-5796万元，历年累计结余4000万元。

一、 工作现状。

1、实现了养老保险费单基数征缴。我市从1996年8月以来，一直按照双基数征缴，即参保单位按在职职工工资总额与离退休费之和为基数进行缴费。此办法虽然有利于增强基金实力，但没有体现出养老保险对于用人单位离退休费负担的均衡作用，没有真正解决各单位之间离退休费用负担畸轻畸重的问题。为此，我们经过严格测算，在确保养老保险费的征缴与发放保持平衡的基础上，从去年7月1日起，对机关事业单位养老保险费实行单基数征缴。即按在职职工工资总额缴费，离退休人员的离退休费不再纳入缴费基数。

2、实现了离退休人员养老金的社会化发放。我市从2002年元月起对所有财政全供的离退休人员及部分自收自支单位的离退休人员实行了养老金社会化发放，特别是对自收自支单位按照成熟一家实行一家的思路，逐渐扩大社会化发放范围。止目前，实现社会化发放的行政机关和自收自支单位的离退休人员已达到3448名，占全部离退休人员的82%。 [本文转载自范文先生网-

二、 存在的问题。

1、缺乏统一的养老保险制度和法律、法规依据。由于从国务院到省政府均没有出台有关机关事业单位养老保险制度的规范性文件，缺乏统一的养老保险制度，造成在制定具体办法时缺少政策依据。另外，由于没有相关法律、法规依据，使机关事业单位养老保险工作缺乏刚性，工作存在很大难度。同时，由于各地政策不统一，造成人员流动困难，养老保险衔接困难。

2、缴费基数没有真正反映出在职职工工资水平。按照规定，职工的缴费基数应按职工上年度工资文件所确定的工资计算。但相当部分的机关事业单位的实际工资远不止这个水平，这样就造成了养老保险费没有应收尽收，影响了基金的积累，降低了基金抗风险能力。

3、养老保险基金支付压力越来越大。一是随着我市乡镇机构改革，郑煤集团原办学校转入事业性质及人口老龄化趋势的加快，造成近几年退休人员急剧增加，养老金支付数额越来越大；二是离退休人员增资幅度较大。近几年，机关事业单位在职职工的工资水平不断增高，离退休人员的工资水平也随之增长，导致养老金支出加大；三是缴费人数逐步减少。由于受部分事业单位转制、乡镇机构改革

及人事编制的限制等原因，参保人员呈减少趋势，长期以往，势必造成征集总额下降。

三、 乡镇机构改革对养老保险制度的影响。

一是必将造成参保人数的大量减少。我市乡镇机构改革后只保留少部分行政事业人员编制，其余原有在编人员和大量聘用人员均进行分流和全部清退，另外还有部分符合提前退休人员。因此，乡镇机构改革后，参保人数将会大量减少，也必将给基金征缴工作造成损失。二是必将增大养老金的支付压力。我市目前共有14个乡镇，共有行政、事业全供人员1225人。按省政府文件规定，符合提前退休条件的人员预计有70人。每人每月的退休工资如按1200元的标准计算，每月需增发退休费8.4万元。而同时这部分人按目前我市31%的征缴比例计算，每月将少征收2.6万元左右，养老保险基金收支差达11万元左右，必将给我市机关事业单位养老金的发放增添更大的压力。

市社会保障局

2015年12月7日

2015深化乡镇机构改革的深刻思考
2015年乡镇机构改革 第六篇

要实现农村税费改革的目标，巩固农村税费改革成果，乡镇综合配套改革能否顺利实施是非常关键的。而乡镇站所的改革是这次乡镇综合配套改革的重要内容，人员身份置换和安置又是这次改革成败的关键。乡镇综合配套改革的关键是人员的身份置换，而人员身份置换的核心问题是两点：钱从何处来，人往何处去。在改革没有现成经验可借鉴、没有固定模式可引用情况下，必须积极探索乡镇站所改革的方式方法，把改革和发展同步考虑，通过改革促进发展，通过发展实施改革，从而全面实现乡镇综合配套改革的目标。在统一政策、明确责任、强化宣传和思想疏导工作的同时，要积极探索和采取多种形式破解“钱从何处来，人往何处去”的难题。

１、在现有资产上做文章，把人员分流同盘活国有资产结合起来，通过资产盘活带走一批人。如果借此次改革的良机，引入民营、股份等方式，为国有集体资产注入新的生机和活力，既解决了国有资产的保值增值和盘活问题，又为人员分流置换身份解决部分资金来源问题，必将有利于在经济发展中抢住先机，更好地促进县域经济发展。

２、变“财政养人”为“财政养事”，把人员分流同推动基层工作结合起来，通过项目招标带走一批人。降低行政成本，提高行政效率，实现“养人”变为“养事”是这次改革的预期目标之一。通过组建新的经济实体，吸纳部分站所和乡镇机关工作人员，使他们找到用武之地和个人发展的新领域，从而实现人员分流身份置换的目的。

３、创造就业环境，把分流同支持和鼓励分流人员再就业结合起来，通过自谋职业带走一批人。分流人员自谋职业的，统一纳入企业下岗人员再就业的范围，享受再就业的优惠政策。积极引导、鼓励分流人员到各类企业尤其是招商引资的新企业找工作。有关部门要及时向分流人员提供就业信息，组织再就业培训和劳务输出，帮助他们实现再就业。

４、积极招商引资，把分流同激活民间资本结合起来，通过资本向生产流动带走一批人。把分流同招商引资和激发民间投资创业热情结合起来，鼓励分流人员招商引资，引进项目资金，鼓励分流人员自主投资、合伙投资，创办各种实体、实业，尤其是各类生产型企业。在吸引外来资金的同时，进一步激活民间资本，促进民营经济的发展。在政策上鼓励和扶持一些经济能人、经营大户和资金实力比较雄厚的人员，投资创业，发挥领头人作用，吸纳一些社会闲散资金，带动一批分流人员，走创业求发展之路。

５、坚持放宽搞活，把分流同转变政府职能结合起来，通过中介组织带走一批人。比如原来的农机站、文化站、房产所、司法所、经管站等站所的部分工作，就可以交由中介组织或服务组织来承担，实行有偿服务。

６、变“养人”为“养岗”，把人员分流同改革用人机制结合起来，通过合同制带走一批人。除国家正式定编的公务员岗位以外的一些工作岗位，需要工作人员的可以定为聘任岗位，实行只养岗位不养人的政策，可以面向全社会招聘临时合同制工作人员，现阶段买断人员可以优先受聘，严格实行合同制，比如乡镇工勤人员岗位等就可以采取这种解决办法。对这一部分身份置换人员，补偿金可以采取分期支付或作为保职金在解聘时再支付，适当缓解当前改革的压力。

在深化站所改革过程中，要按照上述办法解决人的出路问题，必须综合考虑和研究一些配套问题。一是尽快建立分流人员“五保合一”的社会保障体系，构筑改革顺利进行的“工作平台”，解决原站所干部职工“五保合一”问题。二是统一出台分流改革有关规定，在身份置换等方面实行统一政策和要求，如在买断工龄金额上在一定范围内各乡镇要统一标准。再如对改革后因人员退休、调动退出的有些岗位，明确今后不再进人，如人手不够，可临时面向社会招聘，实行合同制。三是有些站所的改革应由县（市、区）直主管部门统筹考虑，按经济区域，不一定按乡镇成立相关中介组织和服务中心。四是有条件的县（市、区）直企业事业单位改革要同步进行，显示公平原则。五是中央省市县财政可按一定比例配套或借出安置补偿资金，并实行根据工作进度优先借支等激励措施。