农村产权制度

农村产权制度改革的问题与对策
农村产权制度 第一篇

农村产权制度改革的问题与对策

一、我市农村产权制度改革的总体情况

自2008年，省委、省政府确定我市为全省城乡一体化发展综合配套改革实验区以来，市委、市政府从铜陵实际出发坚持不懈推进城乡一体化发展，特别是在农村产权制度上大胆探索、勇于创新，在全省率先推进农村产权制度改革。2011年11月，在赴成都、重庆等地考察学习的基础上，经过深入调查研究论证，出台了《铜陵市推进城乡一体化农村集体土地产权制度改革实施方案》，明确提出以还权赋能为核心，明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，切实推动农村产权、资源资本化、市场化，促进农民生产生活方式转变，保障和促进城乡统筹发展。在遵循严格保护耕地、稳定农村基本经营制度的前提下，坚持农民自愿、民主决策，依法办事、阳光操作，分类指导、重点突破，政府引导、市场运作的原则。从2012年开始，用2年左右的时间，在全市范围内建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，其主要的工作内容包括，依法全面开展确权登记颁证工作，建立农村产权交易、有偿流转机制，建立农村产权、资源价值评估体系，创新农村产权、资源资本化的实现形式，健全农村金融市场体系等五个方面。目前，各项工作稳步推进，并已取得阶段性成果。

一是在确权发证方面。自2011年10月正式启动以来，农村集体建设用地发证工作已进入常态化管理，农村宅基地确权发证工作已完成

50%；全市102330户农村房屋测绘登记工作已经完成，并已开展农村房屋发证试点工作；年内将全面完成25个示范点的29个村及老洲乡和平村的农村承包地确权发证工作。

二是在产权交易方面。农村产权交易平台正在加快构建，农村房屋交易、农村集体建设用地有偿流转、土地承包经营权（林权）流转市场和管理、操作、服务平台正在培育和形成。目前，全市土地流转率超过50%。

三是在产权抵押融资方面。制定出台了铜陵市农村产权抵押融资总体方案及与之相配套的6个相关配套方案，简称1+6方案，具体包括：《铜陵市农村产权抵押融资总体方案》、《铜陵市集体建设用地使用权抵押融资管理办法》、《铜陵市农村房屋抵押融资管理试行办法》、《铜陵市农村土地承包经营权（林权）抵押融资管理办法》、《铜陵市农村产权抵押融资担保管理办法》、《铜陵市农村产权价值评估办法》和《铜陵市农村产权融资风险补偿办法》。正在探索建立农村金融市场体系，积极参与国家农业部、国家开发银行大力推进的支持现代农业示范区建设的开发性资金投放合作，积极推进开展银农

合作、银保合作、保农合作。自9月份开始，农村产权抵押融资办法开始稳步实施，截止11月中旬，仅铜陵县就已发放抵押贷款9048万元。

自我市开展农村产权制度以来，成效较为明显，最核心的有以下六点：

一是农村产权明晰化。农村集体建设用地、林地、承包地确权登记

后，集体经济组织和个人对农村产权的自主权进一步明晰，特别是处置权。

二是农村产权资本化。农村生产要素进一步激活，赋予农村产权商品属性，促进其流动增值，赋予农民利用农村产权自主发展的能力，为解决发展过程中的资金瓶颈问题提供了一个有效的融资途径。具体就是实现了凭农村产权证书维护权益；凭农村产权证书对产权进行流转；凭农村产权证书抵押融资。

三是土地利用集约化。农村产权制度改革后，通过土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划对田、水、路、林、村、房进行综合整治，在土地相对集中连片后进行土地流转，大大提高了土地利用集约化，也提高了农业产业化、规模化。同时还增加了耕地面积、提高了耕地质量、改善了农村生产生活条件和生态环境。

四是农民居住社区化。在交通方便的地段，比照城市社区的标准，集中规划建立农村居民居住点，引导农村居民集中居住。同时，可以将确权后的集体建设用地流转，吸引城市居民来农村居住。这些新型农民社区的建设，将极大提高农民的居住水平。

五是农民收入多元化。通过土地流转，带动了农民收入的进一步多元化。一是农用地出租、出售固定收入，二是房屋出租、出售固定收入，三是集体经济组织分配收入，四是为土地流转大户、外来投资商工作的工资收入。【农村产权制度】

六是城乡管理一体化。通过农村产权制度改革，使得一部分农村居民摆脱对土地的依赖，从而进入城市或城镇生活，一部分居民通过流

转土地，进入比照城镇建设的集中居住点生活，还有一部分农村居民通过产权抵押融资，成为推动农村经济产业化、规模化的主体。这些都必然使得基本公共服务均等化得以更好的推进，让农村产权改革后的农村居民都能享受到与城市居民基本相同的基本公共服务，这也必然带来城乡管理的一体化。

二、我市农村产权制度改革中存在的不足

（一）确权颁证过程中出现的问题。一是群众积极性不高。突出表现为对农房确权颁证不积极、不主动的被动应付型；因拥有一套以上的住房，担心登记一套后其他的住房将因政策调整而不受法律保护的等待观望型；因非法搭建违章建筑的消极抵抗型。二是部门的联动性欠缺。比如规划部门与城建部门在审批上缺乏统一意见、互相推脱，公安部

门与辖区政府在农房分户上意见不一。三是特殊原因造成的遗留问题。比如因历史原因造成的对一些土地权属的不明确，还有一些无据可查或资料丢失造成权属争议后无法确认权属的变动及归属、流转利益分配及土地权益纠纷的处理等。四是人手不足，特别是铜陵县，仅农村总户数就有约9万户，占全市的80%以上，但工作人员只有数十人。

（二）农村产权交易流转方面的问题。虽然，目前我市正在大力推行农村产权流转的平台建设，但尚未建立完善的农村资产流转制度及相关的产权交易平台，也没有健全的土地流转中介组织。在实际交易流转过程中，存在的问题主要有：一是农村房屋虽然通过确权发证实

现了流转，但流转的对象还仅限于集体经济组织成员之间，这也是当前我国各地推动农村产权制度改革的一个共性难点；二是在当前的承包地流转工作中，乡镇成立了土地流转中心主要是对流转土地的进行审查、备案，对土地流转的供需信息发布不足，农民参与的当地土地流转合作社对土地流转的需求信息掌握也受多种因素限制，造成土地流转市场的信息不畅、不对称；三是农村宅基地的土地使用权属于村集体经济组织所有，与城市国有土地使用权证在现阶段还不能同证同权。

（三）耕地保护机制的不健全。我市农村产权制度改革涉及的农用地面积707.4平方公里，占全市土地的63%，其中很大一部分是耕地，但在整个农村产权制度改革过程中，对耕地保护的还有待进一步加强，需要形成明确的耕地保护机制。比如，如何在土地综合整治中让耕地和建设用地实现最大的节省、如何妥善解决比较普遍的农村耕地抛荒现象等。

（四）农村产权融资评估机制不完善。根据我市颁布的《农村产权价格评估管理办法》，现行农村房屋评估主要是用重置成本法进行评估。而产权价值评估机制应当考虑被评估房屋的市场价格而不是其实际造价，考虑的是现行及未来的升值空间而不是实际成本，所看重的是房屋的效用，而不是它的实际建造成本。因此,要推动集体产权抵押融资的开展必须建立起集体产权的价值评估机制。

（五）相关配套政策问题。当前农村产权制度改革不是一个孤立的问题，它必然涉及到经济社会发展的方方面面。目前，农村留守现象

农村产权制度改革
农村产权制度 第二篇

【农村改革的核心在产权制度改革】

不论在新型城镇化的下半场，还是在中国农村发展过程中，中

国农村发展的进一步改革问题都迫在眉睫。中国目前的农村发展体

制，基本上还是近40年前的改革形成的，以农村集体所有制下的

承包制为基础构建的发展框架。但根据安邦咨询（ANBOUND）的

跟踪研究来看，这一框架已经不能适应中国当前的农业和农村发

展。坦率而言，中国的农村发展要取得进步，必须在改革上有所突

破。从改革历史来看，中国农村需要1978年以来的第二次改革！

谈改革的迫切性与必要性容易，提出建设性的改革建议则比较难，这涉及到战略设计和方案设计问题。在安邦咨询高级研究员贺

军看来，未来中国农村改革与发展，关键集中在两大类问题：一是

农村产权制度改革，具体表现为两个核心问题：1、土地承包权利

的改革，需要确定这是农民永久性的权利还是延续过去做法的阶段

性权利；2、农村宅基地制度改革，涉及的问题包括：农民对宅基

地到底是拥有完全的所有权，还是仍然只是一种特殊使用权？农村

宅基地是否可以产权资产的形式入市交易？二是农村产业发展方

式的改革。目前中国农业生产常见的组织方式仍是个体承包制下的【农村产权制度】

小农经济。在现实中，靠市场力量发展出了不同的集体协作方式或

合作组织方式，比如农业大户、农业合作组织、或者公司+农户。

未来中国农业要向现代化发展，必须摆脱小农经济走上新的组织化

方式。

在我们看来，如果这两类问题没有切实的改革，那么中国农村

改革将仍然停留在浅层次的空谈，而不会有真正的根本性突破。这

就要看政策部门的思路和决心了。

中办、国办日前联合印发了《深化农村改革综合性实施方案》，

按照方案要求，当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集

体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化【农村产权制度】

体制机制和农村社会治理制度等5大领域。这一改革方案给农村改

革带来了一种突破的可能，但能否实现突破还要看中央的决心，以

及改革中的关键内容。从公开报道的信息看，在农村产权制度改革

中，耕地延包办法将出台具体方案。文件提出，深化农村土地承包

经营制度改革，抓紧修改有关法律，落实中央关于稳定农村土地承

包关系并保持长久不变的重大决策，适时就二轮承包期满后耕地延

包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。此外，将开展农村土

地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，及时总

结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。

从这些内容看，针对前述两类产权改革领域，中央和国务院的

思路表现为：一是在不改土地产权性质的情况下，延续土地承包经

营权。极端地来看，可以通过分次批准的永久承包权方式，赋予农

民对土地的长期承包权，并在此基础上实现农民对土地资产的财产

性收益。就此而言，中央在涉及到土地所有权变性的问题上还是极

为谨慎，不敢越雷池一步。二是在市场关心的宅基地制度改革上，

仍处于含糊不清的试点阶段，政策上不敢明言将宅基地的特殊使用

权改为农民对土地的私有产权，并允许宅基地以完全产权的方式进

入市场交易。

在长期跟踪农村土地制度改革的安邦咨询研究团队看来，中国农村土地改革遇到了一个制度性的“死结”——由于囿于土地私有

制这一改革禁区，很多改革无法继续进行。明晰的产权是市场经济

的核心，随着中国的市场化改革向纵深推进，农村集体资产归属不

清、权责不明、保护不严、流转不畅等问题进一步凸显。如何让农

村“沉睡的资产”活起来，让农民享有更多财产权利，成为下一步

农村改革绕不开的问题。目前我国农村集体产权制度改革相对滞

后，导致农村各类要素潜能无法被激活，也不利于农民合法权利的

保护。其实，中国的农村制度改革有一个突破口，就是土地产权制

度改革。中国农村在土地集体所有制的框架下已经发展了60年，

以承包制为核心的改革也已实施快40年了，原有政策框架下的机

制红利已经利用尽了，如果不在农村土地产权制度改革上取得突

破，下一步农村改革将不会深入，也不会真正吸引城市资本下乡参

与农村建设。

最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

未来中国农村需要再度改革，而这一轮改革的关键是农村土地产权制度改革，一是农地承包经营权的进一步改革，二是农村宅基地产权制度改革。在新形势下，这两个制度改革能否取得突破，将关系到中国农村下一个阶段的发展！

怎样施行农村土地产权制度改革
农村产权制度 第三篇

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怎样施行农村土地产权制度改革

作者：于凤志

来源：《吉林农业·下半月》2013年第12期

摘要：土地是农民的生活之本，土地问题是关系到农民生计的大事。近年来，土地纠纷事件呈上升趋势，甚至发展为流血事件，严重影响到农村社会的稳定和经济的可持续发展，我们要充分重视起来。土地问题事关重大，是占有绝对份额农民首要问题，最终关系到整个国家经济的发展、社会的进步。农村工作者必须了解和学习农村土地产权制度的相关法律、法规和政策。现行的土地制度是怎样的，是不是还在发挥着推动农村经济发展的巨大效用，以及怎样施行农村土地产权制度才能更好的发挥效益和效用？这都是我们应该考虑和解决的问题。 关键词：土地；产权；制度改革

中图分类号： D651.1 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-24-07-1

我国是农业大国，人口众多，要解决温饱问题就要向土地要效益，要产出。随着我国经济的快速发展，到了工业化和城镇化的发展时期，农村经济有了长足的发展。由于对土地的大量需求，由土地利益引发的矛盾也层出不穷。如何解决土地问题以及土地引发的纠纷？这就涉及到土地产权制度了。然而，我国现行的土地产权制度发端于上个世纪50年代，随着社会的进步和经济的发展，已远远落后于时代的脚步。

1 现行的土地产权制度存在的弊端

（1）土地产权不明确，归属不清。这是土地制度最主要的一大弊病。我国农村土地大部分属于集体所有，农民只有土地承包权，没有土地财产权。来自土地的财产权益所占比重很小。此外还有一些土地边界不清，使得部分农民常因此产生纠纷。这不但影响了农民的生产积极性，同时也增加了农村社会经济和社会秩序的不稳定性，不利于农村经济的发展，使农民上访事件不断增加，增加了政府和基层的维稳压力。

（2）土地的承包有期限，包涵了许多不确定因素，同时也挫伤了农民保护耕地的积极性，不能达到土地可持续发展的要求。因为承包的土地只能在有限的期限里供承包人使用和获得收益，农民都只为眼前着想，为获得土地收益最大化，甚至不惜破坏土壤的土质搞掠夺式开发，在农田中大量使用化肥、农药等，致使土地板结或土地沙化，给农业生产造成了不可预计的负效应。虽然在短时间内呈现出农业增产增效的结果，但从长期来看，这是一种“竭泽而渔”的办法，万不可取。

（3）在城镇化过程中，原有的集体土地划分模棱两可。随着经济的发展，我国的城镇化进程加快，县改市，村改居后，原有的农民集体所有土地没有明确的法律规定其归属，一些原有的集体土地还属于农民集体所有，这也许是城中村的一个来由；还有一些原有的集体土地变

农村产权制度改革实施方案
农村产权制度 第四篇

农村产权制度改革实施方案

篇一：农村产权制度改革实施方案

为推进成都试验区建设，进一步完善市场化配置资源机制，解放和发展农村生产力，根据市县关于农村产权制度改革工作的相关部署要求，结合我镇实际，现就加强耕地保护，进一步改革完善农村和房屋产权制度提出如下实施方案：

一、指导思想:

深入贯彻落实科学发展观，坚持城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，统筹推进“三个集中”，深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅的农村产权制度，切实推动农村资源向资产和资本转化，促进农民生产生活方式的转变，改革城乡二元结构，缩减城乡差距，实现农民、农业增收，为统筹城乡科学发展创造条件。

二、基本原则：

（一）严格保护耕地。珍惜和集约、节约利用土地资源。严格控制非农建设占用耕地，确保耕地总量不减，质量不降，基本农田得到有效保护。

（二）稳定农村基本经营制度。土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，必须长期稳定并不断完善以家庭承包为基础，统分结合的经营制度。

（三）切实维护农民利益。农村土地和房屋产权制度改革与农民切身利益息息相关，必须以尊重农民的主体地位为前提，充分调动和保护好广大农民的积极性和主动性，依法保障农民各项权利，让农民得到更多实惠。

三、目标任务：

按照市、县农村产权制度改革试点工作统一安排部署。12月底前全面完成各乡镇改革试点的调查摸底、确权工作，使我县农村产权制度改革试点工作进入全市先进。并通过农村产权制度改革，逐步建立健全归属清晰、债权明确、保护严格、流转顺畅的现代化农村产权制度，不断完善农村市场经济体制。同时，配合县上有关部门积极搭建产权流转平台，进一步深化改革试点配套工作，将改革试点工作推向纵深发展。

四、工作内容：

一是开展农村集体土地所有权、集体建设用地的清理调查并确权。二是开展农村土地承包经营权、林权、房屋所有权的清理、核实、并确权。三是创新耕地保护机制、落实耕地保护。四是搭建流转平台推动土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋产权、林权等的流转。

五、实施步骤：

（一）宣传动员：一是镇政府召集全镇相关干部和村（社区）组干部，召开宣传动员会，进行业务培训、安排部署相关工作。二是村（社区）在镇干部的指导下邀请议事监事代表、党员代表、人大代表、群众代表、以及各村民小组长参加产权制度改革的宣传动员会。三是各村民小组召集村民和村民代表三分之二以上的人员召开宣传动员会。三级宣传动员明确改革的目的、意义及主要内容。要通过横幅、标语、宣传资料等形式多样的方式进行广泛宣传。特别要对外出务工的人员要去信去函告之，做到改革深入人心，家喻户晓。做到人人知晓改革、人人参与改革，为下一步的工作营造良好气氛。并完成村组班子领导组建，各村（社区）要挑选公正、公道年富力强人员担任议事监事组、各村民小组完成工作组人员搭配。

（二）调查摸底和土地勘查

各村（社区）议事监事代表、各村民小组工作人员在相关部门的指导下，对村组的边界进行勘查，完成集体建设用地调查，特别是认真完成各村组农户承包地、林地、宅基地、空闲基地以及房屋的丈量、调查。农户承包地做到边界准确，四至清晰，宅基地和空闲基地认真勘验，绘制草图，计算出面积。农户房屋要确定方向和四至。按标准计算面积。并完成相关表册填写和报送。

（三）数据录入复核及公示

各村（社区）、组对调查摸底数据进行复核后，统一报政府，政府将组织机关人员认真复核，按照县相关部门的要求进行数据录入，并建立台帐。录入完成后交村组进行审核、复核后对基础数据公示7天，针对存在的问题，提出确权方案并报镇政府和相关部门审批，审批完成后下发村组并进一步公示7天并确认。

（四）确权发证

国土、农发、房管、林业部门对上报无误的数据和资料进行审核并发放相关证书。

六、组织机构：

（一）花桥镇农村产权制度改革领导小组：

组 长：杨学强

第一副组长：张启勇

副 组 长：王凯、葛师勇、贺文良

成 员：何志伟、李菊、徐勤、吴琼英、张平安

联 络 员：张平安 （联系县指导联络组，指导全镇产权制度改革，负责相关资料收集、整理、发放）

（二）县指导联络组

组 长：李中华

成 员：余冲、李洁林、覃玉光、徐艳、龚非凡

（三）各村（社区）要成立农村产权制度改革领导小组。由四大柱及村民小组长组成，由镇提供表格各村填写即可。

对农村产权制度改革的看法
农村产权制度 第五篇

对农村产权制度改革的看法

一、农村产权制度改革的目的和意义是深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，完善市场化配置资源机制，解放和发展农村生产力，逐步消除城乡二元结构体制性障碍，推动农村资产资本化，加快促进农民生产生活方式的根本转变，着力推进新型工业化、农业产业化和新型城镇化进程，探索破解“三农”问题的有效途径。

二、探索农村产权制度改革确权后建立土地流转新机制。自成立土地流转服务中心以来，推进了农民土地使用权合理流转，一定程度上实现农业增强、农民增收，但没有建立一套行之有效的土地流转机制，大多数农民以租赁形式把土地提供给公司或业主开发，农民每年收取固定资金，也没有建立农民持续增长机制，农民参与积极性不高，土地流转的效益不明显。农村产权制度改革对农民土地承包经营权确权后，我认为应建立健全一套既能增强业主信心、加大农业投入，又能持续增加农民收入、发挥农民自主性的土地流转新机制。一是政府引导农民成立合作社，作为一个代表村、组的土地所有权主体，以这种合作社行使所有权人的权力，并代表全体合作社成员的意志与其他主体发生关系。至关重要的是，这种产权主体是农民在自愿原则基础上的一种集合选择，与生俱来地存在着委托代理关系、代理租金、剩余索取和用于投票的民主政治机制，从而使农民把在土地上的权益实现和权益保护掌握在自己手中；二是政府引导合作社与其他主体建立利益分配机制，在确保合作社成员土地基本收益前提下，与其他主体结成风险共担、利益共享的联合体，这样既增强外来业主投资发展信心，又能充分发挥农民自主性。这种机制的建立，必将大大促进土地快速、适度规模经营。

三、农村产权制度改革后对产业发展的思考。我认为，农村产权制度改革的成功实施，可为推动优势特色产业发展提供资金和人力资源支持，将有力推动现代农业和第三产业的快速发展。农村产权制度改革将依法确立农村土地的所有权和使用权，农村集体经济组织和农民个人也将依法取得土地所有权证书和土地使用权证书。农民依据土地权属证书，一是搭建土地流转平台，可以向金融机构或社会融资，

为特色农业发展提供动力；二是可以以土地作价入股、委托他人经营的形式，使农民转化为农业工人，或者跳出土地，从事二三产业；三是通过土地使用权的转让，加快土地流转速度，促进土地向规模经营集中。我们要充分发挥农村产权制度改革带来的有利条件，依托特色优势产业，着力打造生态农业旅游观光基地，带动以农家乐为主导的第三产业的快速发展。四、探索完善农村基层治理制度，为农村经济社会发展提供组织保障，农村产权制度改革必将促使农村社会深刻变革，促进农村基层民主政治进程。如何进一步深化完善农村产权制度改革后的基层治理制度和结构，以适应农村社会发展；如何建设“管理民主”的社会主义新农村，构建和谐社会与壮大集体经济相结合；如何把“民主监督”落到实处，实现干部勤政务实，巩固党的执政基础，是我们农村基层党组织必须面对、思考的问题。我认为，一是在政府指导和引导下，由村（社区）党支部组织召开村民大会，选出村民代表，村民代表选举产生党群联席会、监事会与村委会共同组成村（社区）党支部+党群联席会+村委会+监事会的“2+2”新模式。党群联席会对村上的重大事项和决策进行讨论、表决，党群联席会议定的事项由村民代表大会讨论通过后，交由村委会执行；监事会不仅对村委会的执行情况进行监督，还对村委会成员和全村的财务收支进行监督，并收集民意向村支两委反映，监事会同时接受村民代表大会监督。这种“2+2”基层治理结构和模式在政府和村民之间架起了一座桥梁，由过去的政府主办型变为群众自发型，激发了村民参政、议政的激情，调动了村民参与管理村事务的积极性；二是在政府组织和指导下，在明确土地经营权的基础上，可以将土地经营权“股份化”组建村（社区）农业生产联社，整合村（社区）集体资源，对集体土地实行统一规划、开发和经营，并将土地的经营、流转收益同资产经营权益一起纳入股份分红的范畴，必要时候，政府注入启动资金作为村（社区）农业生产合作联社的股份与其他主体合作成立有限责任公司来发展农业产业，农业生产合作联社所得分红可作为合作联社成员再分配和村（社区）公益事业开支。这样在“2+2”基层治理结构模式下，党的执政基础更加牢固，社会和谐民主，又壮大了集体经济组织，实现农民持续增收，干部在监督下又更加勤政务实，社会一片欣欣向荣