环境影响评价制度的功能有哪些

环境影响评价制度的功能有哪些篇一
《环境影响评价制度中的公众参与》

总第74期GeneralNo.74甘肃政法学院学报　　　　　　　　　　　　　　2004年6月Jun.,2004JournalofGansuInstituteofPoliticalScienceandLaw

环境影响评价制度中的公众参与

周　珂　　王小龙

(中国人民大学法学院,北京　100048)

　　摘　要:环境影响评价制度是一项重要的环境法律制度,公众参与是环境影响评价程序的关键。公众参与能保证决策的民主和科学,保障决策的行之有效。我国的《环境影响评价法》对公众参与的主体、对象、范围、方式所做的规定还不能令人满意。借鉴西方国家和港台地区立法的先进经验,我们应当通过使法律具有可操作性、协调好国家干预和公众参与、赋予公众提起环境诉讼的权利、加强公众宣传、保证信息透明等方式对其加以完善。

关键词:环境影响评价制度;公众参与;完善

中图分类号:DF468　　　文献标识码:A　　　文章编号:1007-788X(2004)0320063205

CitizenParticipationintheSystemofAppraisalOnEnvironmentalImpact

ZhouKe　WangXiaolun

(LawInstitute,RenminUniversityofChina,Beijing100048)

Abstract:Thesystemofappraisalonenvironmentalimpactisanimportantenvironmentallegalsystem.Thecitizen’sparticipationisthekeytoappraisingtheprocedureinenvironmentalimpact.Thecitizen’sparticipationcanguaranteedemocraticandscientificdecisionsandensuretheeffectivenessofpolicies.ThelawofvaluationofenvironmentalimpactinChinaisnotsatisfactoryyetconcerningthesubject,object,rangeandmethodofcitizen’sparticipation.Usingthead2vancedexperienceoflegislationinwesterncountriesandHongKongandTaiwanforreference,weshouldperfectitthroughadoptingthelawswhichcanbeoperated;coordinatingstateinterveningandcitizen’sparticipation,endowingcit2izentherightoftheenvironmentallawsuits,strengtheningpublicpropaganda,guaranteeingclarityofinformation.Keywords:systemofappraisalonenvironmentalimpact;citizen’sparticipation;perfect

　　一、公众参与环境影响评价制度的价值

(一)环境影响评价制度及其在中国的引进

环境影响评价,亦称环境质量预断评价、环境质量评估,是指在环境的开发、利用之前,对该开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防范措施和最终不可避免的影响所进行的调查、预测和评价,并制定防止和减少环境损害的最佳方案。环境影响评价制度则是有关环境影响

[1]评价的范围、内容、程序、法律后果等事项的法律规则系统。

[2]环境影响评价,最早是由美国的柯德威尔教授提出的。1969年,美国的《国家环境政策法》在世界上率

先规定了该项制度。我国1979年颁布的《环境保护法(试行)》借鉴国外的做法,开始在立法上对这一制度做了规定。1998年11月18日,国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》,该条例是我国对建设项目实施环境影响评价制度的基本法律依据。2002年10月,第九届全国人大常委会第三十次会议通过了《环境影响评价法》,并于2003年9月1日起施行。可以说,该法的颁布和施行是我国环境影响评价制度发展历史上收稿日期:2004-3-20

),男,北京市人,中国人民大学教授、作者简介:周　珂(1954—博导,主要研究方向为环境法学、房地产法学。

63

的一个新的里程碑。除此之外,我国通过各种具体立法对环境影响评价制度做了规定,如1982年颁布的《海洋环境保护法》、1984年颁布的《水污染防治法》、1987年颁布的《大气污染防治法》、1988年颁布的《水法》、1988年颁布的《野生动物保护法》等法律中对海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等做了明确规定。

(二)中国公众参与的特殊性

1.公众参与的制度建设尚未完善

公众参与是环境影响评价程序的关键,与国外实行的以公众参与环境影响评价为主的方法所不同的是,中国环境影响评价制度主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查、批准建设项目的环境影响评价。这样

[3]就使得中国公民在环境影响评价过程中几乎没有参与的法律地位。2002年通过的《环境影响评价法》作为

基本法,有关公众参与的内容无论在实体还是程序方面均停留在原则性规定的层面上。该法在有关公众参与环境影响评价的程序、方法以及救济措施等方面仍然处于空白状态。

2.公众参与的范围既包括建设项目也包括规划

《建设项目环境保护管理条例》对公众参与建设项目做出了规定《环境影响评价法》,则将其中行之有效的内容上升为法律。建设单位在环境影响报告书编制的各个环节都可以征求公众意见,建设单位可以选择举行论证会、听证会或者其他的形式向有关单位、专家和公众征求意见。

在《环境影响评价法》通过之后,我国环境影响评价的范围则明确将规划也列入其中,这就扩大了公众参与的活动领域,在一定程度上消除了以往“末端参与”的弊端,能够防患于未然。但公众只能参与专项规划,综合利用规划并没有强制要求。

(三)公众参与环境影响评价制度的功能

1.保证决策的民主与科学

环境为公众所共同享有,环境的存在和提高普惠众人,环境的恶化也使所有的享用者蒙受损失。公众存在于生态环境之中,环境利益因环境的性质而具有公共性。从传统上看,政府自然可以代表公众实现公共利益,但其容易受短期经济利益目标的诱惑,偏离环境利益的公共性基础。地区利益和任期内“政绩”的不良激励以及命令式的行政手段带来的高成本、低效率都使单纯的政府管理模式难尽人意。公众参与则使得共同意志输入决策过程,形成有效的制衡,体现了民主。同时,专家意见能得到充分尊重则避免了盲目性和不确定性,实现了决策的科学。例如北京拆除东岳庙,虽然经过了政府的批准,但居民反对,最后文物部门认为群众意见是对的,于是变更这个开发项目的内容。

2.保障决策的行之有效

环境权是一项基本人权,由此则派生出公众有权对一切危害环境的行为(包括政府决策)提起诉讼。这既是公众参与的内容,也是公众参与的保障。其意义就在于将体制外的“民众自力救济”方式转化为体制下的权利诉求,[4]这不仅能够防止纠纷的激化,也能使环境决策能自始至终处于公众的监督之下,避免“公众参与”流于形式,具有显明的制衡功能。我国《环境保护法》第六条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告,这就是在现行立法上的一个基本体现。　　二、中国公众参与环境影响评价制度的主要内容

(一)主体

环境问题是个人追求自我利益的理性行为所造成的一种社会非理性结果,每一个作为社会存在物的个人都对环境的状况负有责任,每一个人的行为都对环境有着一定的影响。但是,并不是任何一个个人都能够承担起他自己的行为对环境影响的评价的,更不可能承担起对一定区域、一个国家甚至整个人类行为对环境

[5]影响的评价。《环境影响评价法》规定,国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。所

以,社会是真正参与评价的主体,这既是其权利,也是其义务。有关单位、专家和公众则是其现实代表,根据世界银行的定义,一般应当包括直接受影响的人群、受影响团体的公共代表和其他感兴趣的团体。有关单位的代表和专家具有专业知识,他们参与评价能从大局和长远的角度出发,防止政绩工程和形象工程,有助于实现科学决策。社会公众则置身于规划和建设项目的直接影响之中,对于环境破坏的恶果首当其冲,为了保64

护他们的切身利益,就必须保障他们的参与权。参与主体的广泛性,是确保环境评价公平、公正的前提条件。

(二)对象

公众参与的对象既包括规划也包括建设项目,但并不是指所有的规划草案都允许公众参与评价,公众只能参与专项规划,对于综合利用规划法律并没有作出强制规定。具体来说,可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。组织编制规划的机关绝不能为了部门利益和地方利益,把合乎法律规定的规划草案,以种种理由为借口,拒绝公众参与环境影响评价,进行暗箱操作。当然,指导性的专项规划和国家规定需要保密的规划不需要征求公众的意见。我国对建设项目的环境影响评价实行分类管理,除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。至于可能造成轻度环境影响或对环境影响很小的项目则没有规定公众参与程序。值得注意的是,近代西方国家对于环境影响评价的对象有一个逐渐发展变化的过程,即建设项目———规划———政策———战略,公众参与也贯穿于全过程。这种从决策源头控制环境污染损害的思想彻底根除了“末端参与”的弊端,真正做到了防患于未然。相比之下,我国的立法还处于较低的水平,今后可对其加以借鉴。

(三)范围

对公众参与的程序范围《环境影响评价法》,并没有明确规定。该法只是指出,对于专项规划,编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。另外,在专项规划审批决策前,应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。也就是说,如果规划的环境影响评价草案还未编制出来就进行公众参与,势必出现“无的放失”的现象,没有实际意义。而如果在规划及环境影响评价草案上报审批之后再进行公众参与,公众参与的意见就无法及时地为规划的决策提供参考。公众参与的时

[6]机应当是在对规划草案的环境影响报告书草案形成之后,规划草案报送审批机关审批之前。与此相似,对

环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。这意味着建设单位在环境影响报告书形成的各个环节,包括立项阶段、编制报告书阶段、报告书报批和审批阶段,都可以向公众征求意见,建设单位有选择权。

(四)方式

《环境影响评价法》规定,对于专项规划和对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目应当举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。

由此可见,召开论证会和听证会应当是公众参与的主要方式。尤其是环境影响特别重大或者公众争议很大的项目,应当采用严格的论证会和听证会方式。所谓论证会,是由各领域专家对规划编制机关和建设单位遇到的疑难复杂案件集体会诊,形成专家意见,提出解决方案。听证会也就是听取意见会,听取意见有多种方式,但听证会方式能够从程序上保证公正,听取多方面的意见,不偏袒某一方。在听证会上申请人提出意见后,由各方代表,也就是利益相关人,对是否同意申请人的意见进行论证,以使决策者科学、合理地做出决定。因此,公众听证会是最有效的公众参与的方式,它充分体现了公开、民主、透明。至于听证会举行的具体程序该法则没有予以具体说明,使得现实无法操作。

但是,法律并没有强制主管机关使用这种方式,而由其自由裁量是否采用。这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权,因此规划部门或建设单位在具体操作时可以不举行论证会、听证会而“采取其他形式”,如召开座谈会、个别了解情况、书面征求意见等,因为这种做法并没有违反法律规定的要求。显然,立法者在此做出的“软性”限制使规划部门或建设单位在实践中会倾向于选择更具自主性的单纯的公开信息的方式,以此规避公众的建议,造成既成事实,阻碍双向的互动交流,无法得到信息反馈。

我国现行法律规定的公众参与方式还是十分有限的,应该进一步加以扩展。比如召开新闻发布会、说明

65

会、利用新闻媒介发布广告、建立群众环保问卷调查和信访制度等。

　　三、比较研究和评价

(一)国外及我国港台地区的环境影响评价制度的主要特点

以加拿大、美国为代表的西方工业化国家有较完善的公众参与的程序和规则,通常做法是:

1.通过新闻媒介(报纸、电台、电视台)或张贴广告,发布拟建项目的厂址、内容,让公众了解建设项目的情况。

2.新闻媒介公布公众听证会的时间和地点,请公众参加。

3.通过公众听证会,听取公众的意见,并进行答辩。

4.在环境影响报告书中,设专门章节论述公众的意见(包括听证会的记录)。

我国台湾地区规定,在最初的审查环境影响说明书阶段应将说明书于开发场所附近适当地点陈列或揭示,陈列或揭示期满后,举行公开说明会。在公开说明会召开之后,即进入范围界定阶段。在此阶段,主管机关应当邀请公众界定评估范围。范围确定之后,开发单位应当制定报告书初稿,再由主管机关邀集公众召开听证会,对初稿进行修订和审查后做成正式的环境影响报告书。香港地区的做法是,在项目申请阶段就对其进行公示,并允许公众提出意见。申请人的报告书应当供公众免费查阅,并刊登广告以便利公众提出意见。在规定的期限届满后,如果没有公众提出意见,才能批准报告。

可见,西方国家和我国的港台地区实施公众参与的鲜明特点就是信息透明和决策民主,公众不仅享有充分的知情权,而且在环境影响评价的各个阶段都可以参与其中,参与程序也很健全。比如,美国2000年12月颁布的《森林保护条例》在做环境影响评价时,召开了600多次公开听证会,进行了1600多项的反馈。当然也应该看到,这些先进的制度是建立在公众具有高度的环保意识和民主意识以及发达的物质条件基础之上的。

(二)我国公众参与机制的缺陷和完善

1.制定实施办法,使法律具有可操作性

《环境影响评价法》第5条原则性规定了国家鼓励公众参与的条款,但是该条原则性的规定缺乏具体条文的支撑,形成了一种纯粹的“宣言”。尽管原则性的规定弹性较大,有利于实践中根据不同情况随时调整其适用方式,给决策者留下更大的余地。但是,我国有关法律文件对于公众参与的条文规定极少,且也多为原则性规定,这使得公众参与的方式、范围、参与者的权利义务以及如何保障等还存在着空白,在实践中根本无法操作。另外,由于传统上我国一直实行行政主管的模式,公众力量薄弱,造成实践中许多国家机关对公众参与政府决策持否定或者抵制的态度,这也使得公众参与的实现非常困难。为了避免造成原则性条文无法执行的情况,建议将具体的操作规范在制定行政法规或者部门规章时解决。

2.协调好国家干预和公众参与

环境法中公众参与原则的提出有以下两方面的考虑:一是基于产权理论,个人不能对环境这种公共财产象保护私有财产那样充分的行使自己的权利,对他人滥用权利损害环境的现象却无法干预,[7]因此市场机制失灵;另一方面,政府处于对经济利益的偏好,无法实现对环境利益(属于公共利益)的充分保护,其决策机制的短期性、单纯的命令性也是其痼疾,因此政府失灵。基于上述原因,现代环境法让公众直接成为公共利益的代表,由环境利益的最终享有者参与决策,来保证决策的民主性和科学性,防止政府滥用行政权力。但也要看到,公众参与也有其缺陷,公众团体同样具有利己倾向和专注于眼前利益和地区利益的局限性,也需要政府通过制定法律程序对其加以制约。因此,公共利益没有最佳的守护者,只有协调好各方主体的力量才能最终保障其实现。

3.赋予公众提起环境诉讼的权利

《环境影响评价法》没有规定涉及公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等条款。并且,法律也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定,这使得公众的“参与权”无法在司法上获得保障。建议我国在立法完善过程中,根据我国实际情况引进公民环境行政诉讼的条款。提起诉讼的主体是公众,既包括个人也包括团体,起诉条件也不限于有直接的利66

害关系。只有这样,才有利于社会团体和民众对政府的环境资源行为进行经常性的监督和法律上的对抗与

①制衡。而且,尤其应当鼓励和支持环保团体和组织发起的“世界观型的环保运动”,这种方式更具有长远目

标,不易产生过激行为,对政府也减少了依赖。比如,1997年美国农业部在环评方面受到起诉有102起,其中56起由环保团体提出,公民个人提起诉讼19件。

4.加强公众宣传,保证信息的透明,强化其环境意识

知情权和参与权都是环境权的基本内容,前者更是保障后者实现的前提条件。因此,要想使公众参与原则深入人心,真正在现实生活中实现,就必须对公众加强宣传,公开信息,培养其环境意识。我们要利用新闻媒体宣传环境法律、法规和政策,政府公务人员应当了解必要的环保知识。提高公众的环境意识和法律观念,提高公众参与环保的能力与自觉性。对于公众而言,最初参与政策过程的人需要耗费大量的时间和精力,如果参与的预期成本超过其预期收益,参与者就会不参与或退出参与。另一方面,由于“搭便车”现象的

[8]普遍存在,公众缺乏参与公共政策的动力,总希望能坐享其成。面对这种困境,我们应当大力扶持环保团体

和组织,通过他们使市民社会中“原子化”的个人成为“团粒化”的组织,使分散的个体利益汇聚成群体利益,充分激励公众参与环境影响评价决策。

除此之外,环境信息必须要透明,公共当局持有的诸如环境规划和计划、环境调查报告、环境影响评价报告等资料应当向公众公开提供或者以某种方式让其查阅。环境政务也要公开,也就是环保决策要公开,公众有权了解有关决策的制定依据和程序。最后,应当制定专门法律,明确公开信息的内容和范围,依法保障公众的知情权和参与权。为加强对环保违法行为的社会监督,鼓励公众参与,加大执法力度,上海市环保局根据《上海市环境保护条例》和《上海市信访条例》的有关规定,制定了对环境违法行为实施有奖举报的实施规定。沈阳市等地也在地方环保条例中加强了鼓励公众参与的制度。

5.扩充现有的公众参与制度内容,利用现有机制落实环评公众参与。一些地方已建立起一些行之有效的公众参与制度,可利用这些机制发挥环评中公众参与制度。例如,由世界银行、国家环保总局和南京大学联合创立的工业企业污染控制报告制度,已在丹阳市三镇一区推行试点。这个制度中的一项重要内容就是建立公众与企业对话制度。公民代表与本地污染企业负责人坐在一起,通过直接对话的形式,全面了解身边的生活环境质量和企业污染控制状况。公民不仅享有知情权,也享有建议权,这对当地环保工作的开展起到了积极的促进作用。

参考文献:

[1]周珂.生态环境法论[M].北京:法律出版社,2001.73.

[2]最早提出环境影响评价的人[N].中国环境报,1991-12-14.

[3]汪劲.环境影响评价法:公众参与程序与制度的完善[J].中国环境资源法学年会论文集,2003.

[4]郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002.19.

[5]李艳芳.关于环境影响评价制度建设的思考[J].南京社会科学,2000(7).

[6]环境影响评价法9月1日实施,公众可参与规划评价[N].中国青年报,2003-8-29.

[7]金瑞林.中国环境法[M].北京:法律出版社,1998.85.

[8]马赛.公众参与公共政策的困境分析[J].广西社会科学,2003(4).

①环境保护运动可以分成两个类型。一般来讲,在发达国家的环境保护运动追求的是生活质量,而在发展中国家往往追求的是生存权利。前者叫做“世界观型的环保运动”;后者叫做“草根型的环境抗议运动”。前者目标长远,手段温和,以团体和组织形式出现,持续时间长;后者一般目标直接,手段激烈,参与者较少,持续时间短暂。参见童燕齐《转型社会中的环保运动》:,天则经济研究所第246次双周学术讨论会。

67

环境影响评价制度的功能有哪些篇二
《关于我国环境影响评价制度的不足及完善措施》

论文关键词：环境影响评价 法律制度 存在问题 建议

论文摘要：环境影响评价制度是环境保护的重要手段和措施，健全环境影响评价制度对于开展环境影响评价活动，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。然而，在实施环境影响评价实际工作中也出现了一些问题，存在一些不足之处。这些问题主要是：环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全等。针对这些问题提出了相应的对策和建议。

环境影响评价是一项与社会的政治、经济、文化和生活方式密切联系在一起的社会活动。大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳来实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及到具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策制定和开发区的建设等宏观活动。环境影响评价制度在我国作为经济建设活动所必须遵守的一项独立的法律制度，对经济建设的全面规划、工业发展的合理布局、新污染源的严格控制和老污染源的强化治理等均有着十分重要的意义。因此，我们应对环境影响评价制度高度重视，让其发挥应有的作用，促进环境事业的健康发展。

1环境影响评价制度在我国的发展

我国的环境影响评价制度是在借鉴国外经验，结合我国的具体国情的模式下逐步发展起来的。环境影响评价制度作为一项正式的法律制度首创于美国。继美国之后，瑞典、澳大利亚分别在1969年的《环境保护法》和1974年的《联邦环境保护法》中效仿美国规定了环境影响评价制度，随后西方各国陆续将这项制度推广开来。我国在1979年的《环境保护法(试行)》中吸取了国外的先进经验和有益做法，原则规定了扩、改、新建工程时，必须要提出环境影响报告书，这标志着环境影响评价制度的正式确立。1980年的《基本建设项目环境保护管理办法》规定了环境影响评价的程序、范围和内容。1981年和1986年又两度对该办法进行了修订，使之更加完善。进入20世纪90年代，我国的环境影响评价进入快速发展阶段，从1992年到1994年的3年间，执行的环境影响评价项目数分别为36366、34276和31476，分别占当年建设项目数的61％、57％和63％。1998年11月，国务院第10次常务会议通过了《建设项目环境保护管理条例》，并予发布实施，该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都做了明确规定。2003年9月1日，《中华人民共和国环境评价法》正式出台，作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它对环境影响评价制度做出了更加系统、完整和明确的规定，最终从国家法律的高度肯定了这项制度。 2环境影响评价制度存在的不足

环境影响评价制度是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式和决策方式的改革，是保证社会持续发展，健全环境方面的管理制度，加强建设项目管理，防止新污染，维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有极为重要的意义。虽然我国在环境影响制度建设方面已经作了大量的工作，并且出台了《环境影响评价法》，但是从我国环境影响评价制度的实施情况来看，我国的环境影响评价制度还存在很多值得改进的地方，具体论述如下。

2．1环境影响评价的范围过窄

我国《环境影响评价法》第二条对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。

2．2环境影响评价缺乏替代方案

环境影响报告书是环境影响评价的书面形式，是其最终表现形式。我国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，使评价单位进行的环境影响评价实际上是“唯一”的可供选择的方案。这样就可能使决策部门和公众无从选择，只能按照此方案做出评价，即使有别的可供替代的方案，也只能按提供的唯一的方案进行评价，这样就会使环境影响报告制度的作用降低。如果是对国家经济建设有益的项目，一旦不能通过评估将会影响我国的经济发展，这样做虽然方便了评价机构和开发建设单位，但却不利于实现我国环境影响评价制度的真正目的。

2．3评审体制的规定存在不足

《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。但对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和其他活动项目，就有可能会通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名存实亡。

2．4环境评价的审批不健全

环境影响报告书或登记表由行业主管部门预审，没有行业主管部门的，其环境影响报告书或登记表由具有审批权的环境保护行政主管部门审批。在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败。而建设项目的环境影响评价文件又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过大而引起腐败的产生。

2．5公众参与机制不健全

公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。我国环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中都没有体现，这也是造成我国环保领域有法不依、执法不严的原因之一。近年来，我国在重大项目的环境影响评价中虽实行了公众参与机制，但广度、深度不够，且多数由公众积极、主动地表达自己的环境权益要求；公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中进行，而在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。《环境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众参与等依然缺少具体规定。一般情况下，“环境影响评估制度的公共参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低”。

2．6法律责任的不健全

建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及对环保部门审批结论进行监督管理和承担相应的责任的机制，在《环境保护管理条例》中没有全面做出规定。在《环境影响评价法》中虽然规定了环保单位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但其中对决策者的法律责任未作规定，这是一大缺陷，因为决策者在其中起主导性的作用，没有决策的做出，将不会产生以后的责任问题，有必要对其进行法律约束，设立责任制度。其在理论和实践的联系上还存在欠缺，这就可能造成环境影响评价流于形式，极大地影响了环境影响评价制度的实效。所以，此评价制度对于评审各个阶段的有关单位和人员的法律责任规定还不是很明了，要对其有更细致的规定。

3完善环境影响评价制度的几点建议

3．1增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环评活动

随着可持续发展战略的提出和实施，世界各国越来越多地把立法政策以及替代方案等战略环评作为完善环评的重要内容，对政策、立法等活动开展环评对决策科学化有重要意义。它可以超越少数政策制定者的认识局限，全面地对环境进行影响评价。在此基础上，可以及时对某项政策、法规进行修改和补充甚至终止，以防止在政策上产生失误和误导，把立法、政策纳入环评之内，这是经济发展与环境保护相协调的最好方法。

3．2环评内容应引进替代方案机制

科学决策应遵循择优原则，即在决策的几个方案中权衡利弊，最终确定最佳方案。在进行战略环境影响评价时，立法中应规定替代方案的环境影响评价的内容，这样才能体现环境与发展综合决策和预防为主的思想。国际趋势及国外的经验也表明，环境影响评价的核心是替代方案的分析。环境影响评价所寻求的不是那些没有环境影响的发展项目，而是旨在找出任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的项目的方案。这就意味着所有可能的项目替代方案必须在对一个具体项目做出承诺之前，对它的费用和效益进行审议，包括方案、选址、技术、工艺和原材料等均需予以考虑。因此，根据环境影响评价制度的实质内涵，在立法中应加强对有关替代方案的规定，明确规定环境影响评价制度必须包括替代方案。

3．3完善环境影响评价的评审体制

为了防止地方保护主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响评价机关。前者主要负责中央政府政策、规划、计划的环境影响评价及跨省区的对环境有重大影响的区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。剩余的环境影响评价由后者负责，包括本省的政策、规划、计划的环境影响评价及区域环境影响评价和项目环境影响评价等的评审。赋予两种环境影响评价的审批结论具有同等的法律效力。其审批机关均为被专门授权的环境影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级环境影响评价审批机关直接受中央级环境影响评价审批机关的领导，并对其负责。立法还应加强对审批部门的法律约束，以保证环境影响评价立法目的的实现。 3．4设立专门的环境审批机构以完善审批机关对规划的编制机关和审批机关在某种意义上的重合问题应明确具体的编制机关，设立专门的审批机构。使其二者明确分离，防止机构重合带来的权力重合问题，并注意在其中加大专家和公众的意见所占的比重。其次，对于建设项目的环评文件仅由环境保护行政主管部门审批的情况，应加强对环评的组织管理。建立专门的建设项目审查委员会、环评专家委员会和专家小组，负责建设项目的环评工作，审查意见必须作出肯定或否定的结论，以此作为是否批准的依据。确保审批机关的权威性、专业性、科学性，避免行政部门的不法干预。

3．5建立有效的公众参与环评机制，增强可操作性

《环境影响评价法》第五条、第十一条、第二十一条等的规定对公众、专家参与规划和建设项目环评的范围程序、方式和公众意见的法律地位做了明确规定，但还应作以下完善。

(1)将原则性规定具体化

《环境影响评价法》第五条是原则性规定，缺少具体条文的支撑，给人造成“宣言是规定”的印象。我国其他法律对公众参与规定少之又少。如有也只是原则性规定。建议将具体的操作性规范在制定实施细则或有关行政法规、部门规章时予以明确。

(2)完善参与的具体程序

参与阶段越早，公众越有标准。我国应该在项目审查和范围界定程序中引进公众参与，由环保部门具体负责组织，以利于整个参与程序的公众性实现。建议在《环境影响评价法》实施细则的制定中对听证会程序作出具体规定，建议健全听证会制度，以及更多的参与形式，如

来电、来信、来访等。

(3)明确处理公众意见的基本要求

为体现对公众知情权、参与权、监督权的尊重，不仅应赋予规划部门和建设单位信息公开，及时征求公众意见等义务，还应考虑对规划部门和建设单位回应公众意见的基本要求作出详细规定，确保公众意见不至于被形式化处理，造成规划部门和建设单位“只听取，不采纳”的状况。

(4)参与主体组成要有代表性和广泛性

参与人既要有直接利益冲突的公众，也要有与建设项目无直接关系的公众，既要有受项目实施影响的人，也要有规划编制和项目建设单位的人，更要有专家学者。

(5)公众参与权能的司法保障

设立有关环境影响评价的司法审查制度，对主事机关在环评程序中设有依照法律法规进行公众参与程序；造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可依法提起诉讼，为公众参与权提供有效的司法保障。

3．6健全环境影响评价监督机制和法律责任制度

由于环境影响评价是项目可行性研究的重要组成部分，为决策者提供依据，是保证建设项目符合可持续发展的重要手段。如果不切实履行环境影响评价制度而开工建设，就有可能造成对环境的巨大污染和破坏，给社会和公众带来极大的危害。《环境影响评价法》主要是采用行政处罚的手段来追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效地调动其督促履行职责的积极性。

《环境影响评价法》对规划编制机关、建设单位以及为环评提供技术服务的违法行为和违法人员均作出了明确的法律责任规定，但在法律责任方面还需进一步完善。

(1)《环境影响评价法》对环评主体的规定应当细化

《环境影响评价法》对环评主体的规定过于原则，没有明确划分。这样在实践中建设者、评价者、审批者就有可能不认真履行其法定义务或法定职责，易造成环评流于形式而没有人承担责任的状况，极大地影响了环评制度的实效。因此，《环境影响评价法》应制定其实施细则，细化三者的具体责任。

(2)对擅自开工建设造成环境污染和破坏要恢复原状

《环境影响评价法》第三十一条中增加的“恢复原状”，其中对于擅自开工建设造成的环境污染或破坏并没有做出“恢复原状”的规定，仅仅要求用罚款来弥补环境损失是远远不够的，在追究法律责任中只考虑到经济效益而忽视生态效益的重要性是违背可持续发展战略思想的。

(3)应对未采纳公众意见造成严重后果的行为追究法律责任

编制机关和审批机关因没采纳公众意见、审查意见而造成的重大环境危害的行为，仅要求说明是不够的，对无视公众意见而导致污染或破坏环境的严重后果者，应追究其法律责任。 4结语

环境影响评价制度的建立同我国经济建设一样，成绩与困难同在，挑战与希望并存。《环境影响评价法》的实施可以说是一项十分具有挑战性的任务，它要求政府确立起更加公开民主的决策方式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还有待于在实践中不断发现，不断总结，及时解决。只要我们锐意改革，不断进取，发现问题，解决问题，环境影响评价制度就会发挥环境管理的巨大作用，使我国环境影响评价制度更加进步与完善。

环境影响评价制度的功能有哪些篇三
《执行环境影响评价制度》

环境影响评价制度的功能有哪些篇四
《什么是环境影响评价制度》

什么是环境影响评价制度

环境影响评价是我国环境保护法律制度中的一项重要制度。所谓环境影响评价是对可能影响环境的工程建设和开发活动，预先进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管部门批准后才能进行建设的法律制度。凡在我国领域内建设对环境有影响的建设项目都需要进行环境影响评价。环境影响评价不是一般的预测评价，它要求可能对环境有影响的建设开发者，必须事先通过调查、预测和评价，对项目的选址、对周围环境产生的影响以及应采取的防范措施等提出建设项目环境影响报告书，经过审查批准后，才能进行开发和建设。在我国的环境保护法和各种污染防治的单行法律中，它是一项决定建设项目能否进行的具有强制性的法律制度。例如，环境保护法规定，建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。

根据我国环境保护法律和有关行政法规的规定，建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。具体建设项目大体上包括：一切对自然环境产生影响或排放污染物对周围

环境产生影响的大中型工业建设项目；一切对自然环境和生态平衡产生影响的大中型水利枢纽、矿山、港口、铁路、公路建设项目；大面积开垦荒地和采伐森林的基本建设项目；对珍稀野生动植物资源的生存和发展产生严重影响，甚至造成灭绝的大中型建设项目；对各种生态类型的自然保护区和有重要科学价值的特殊地质、地貌地区产生严重影响的建设项目等。建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；建设项目对环境影响很小的，也需要填报环境影响登记表。

环境影响评价的内容大体包括以下六个方面：一是建设项目的基本情况；二是建设项目周围地区的环境现状；三是建设项目对周围地区的环境可能造成影响的分析和预测；四是环境保护措施及其经济、技术论证；五是环境影响经济损益分析；六是对建设项目实施环境监测的建议；七是结论，包括下列问题：对环境质量的影响；建设规模、性质；选址是否合理，是否符合环保要求；采取的防治措施经济上是否合理，技术上是否可行；是否需要再作进一步评价等。

环境影响评价制度的功能有哪些篇五
《环境影响评价制度》

环境影响评价制度

概述

环境影响评价制度是指在进行建设活动之前，对建设项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境产生的不良影响进行调查、预测和评定，提出防治措施，并按照法定程序进行报批的法律制度。

环境影响评价制度，是实现经济建设、城乡建设和环境建设同步发展的主要法律手段。建设项目不但要进行经济评价，而且要进行环境影响评价，科学地分析开发建设活动可能产生的环境问题，并提出防治措施。通过环境影响评价，可以为建设项目合理选址提供依据，防止由于布局不合理给环境带来难以消除的损害；通过环境影响评价，可以调查清楚周围环境的现状，预测建设项目对环境影响的范围、程度和趋势，提出有针对性的环境保护措施；环境影响评价还可以为建设项目的环境管理提供科学依据。 应用范围

环境影响评价的范围，一般是限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等。美国《国家环境政策法》规定，对人类环境质量有重大影响的每一项建议或立法建议或联邦的重大行动，都要进行环境影响评价。在法国，除城市规划必须作环境影响评价外,其他项目根据规模和性质的不同分为三类:必须作正式影响评价 1

的大型项目，如以建设城市、工业、开发资源为目的的造地项目，占地面积3000平方米以上或投资超过600万法郎的有关项目等;须作简单影响说明的中型项目，如已批准的矿山调查项目,500千瓦以下的水利发电设备等；可以免除影响评价的项目，即对环境无影响或影响极小的建设项目。法国政府在1977年公布的1141号政令附则中，详细列举了三类不同项目的名单。在立法上这比使用“对环境有重大影响”这样笼统的概念明确得多。

有些国家或地方政府对适用环境影响评价的范围规定得较为广泛。瑞典的《环境保护法》规定，凡是产生污染的任何项目都须事先得到批准，对其中使用较大不动产（土地、建筑物和设备）的项目，则要进行环境影响评价。美国加利福尼亚州1970年《环境质量法》规定，对所有建设项目都要作环境影响评价。

根据美国有关法律规定，应该进行影响评价的项目，在两种特殊情况下可不进行，一种是法律另有专门规定的；另一种是为处理某种紧急事态而采取的措施或依法进行的特殊行为，如环境保护局为保护环境采取的行动，国防和外交方面某些秘密事项等。 评价内容

环境影响评价的内容，各国规定虽不一致，但一般都包括下述基本内容：①建设方案的具体内容；②建设地点的环境本底状况；③方案实施后对自然环境（包括自然资源）和社会环境将产生哪些不可避免的影响；④防治环境污染和破坏的措施和经济技术可行性论证意见。美国《国家环境政策法》对评价内容还规定了各种选择方案，以 2

便进行比较和筛选。在实行计划管理的国家，如德意志民主共和国要求环境影响评价制度与国民经济计划相结合。该国1972年《投资分配法》规定，各种投资计划必须包括环境影响报告。报告的内容要有：①工程对环境的影响；②计划中消除或减轻有关环境污染的措施；③与废物相联系的潜在污染以及消除和综合利用废物的措施。 评价程序

环境影响评价的程序，一般是：①由开发者首先进行环境调查和综合预测（有的委托专门顾问机构或大学、科研单位进行），提出环境影响报告书。②公布报告书，广泛听取公众和专家的意见。对于不同意见，有的国家规定要举行“公众意见听证会”。③根据专家和公众意见，对方案进行必要的修改。④主管当局最后审批。 环境影响评价制度意义和问题

环境影响评价制度的实施，无疑可以防止一些建设项目对环境产生严重的不良影响，也可以通过对可行性方案的比较和筛选，把某些建设项目的环境影响减少到最小程度。因此环境影响评价制度同国土利用规划一起被视为贯彻预见性环境政策的重要支柱和卓有成效的法律制度，在国际上越来越引起广泛的重视。但是，各国在执行此项制度中也遇到一些问题。首先，把环境影响评价作为限制发展的一种手段，目的在于使经济增长与环境保护协调起来，但限制过严则会影响经济发展和资源开发，从而影响社会的需求，这就产生了掌握到何种程度才算适宜的问题。其次,环境影响评价是一项综合性的复杂的 3

技术工作,需要多学科配合和采用各种新技术。对于它的可靠性问题，综合性预测的标准和方法如何确定的问题，某些环境因素如生态影响如何确切计量问题，都须进一步研究解决。最后，评价工作本身，特别是某些大型项目的评价，工作量大、技术性强、耗费时间长（有的需要5年、10年）、成本高（一般要占项目总投资的0.5～5％），加上手续繁杂，群众意见又常常极不一致，有些建设项目往往因此而延误工期。

4

环境影响评价制度的功能有哪些篇六
《环境影响评价制度》

环境影响评价制度的功能有哪些篇七
《环境影响评价制度》

·首先创造环境影响评价制度的国家是？(2016-01-13)