养老服务体系建设调研报告
编辑:chenghuijun 成考报名 发布时间：08-02 阅读：
养老服务体系建设调研报告(一)
为配合省人大常委会听取和审议省政府关于全省养老服务体系建设情况的报告以及对该项工作的专题询问，4月中旬，省人大常委会副主任**同志带领部分省人大常委会委员、省人大代表对该项工作进行了视察调研。调研组首先在南京听取了省政府有关部门关于全省养老服务体系建设情况的介绍，然后赴**、**两市，听取了两市和**、**市政府及其民政、财政、国土资源、卫生、地税等部门的情况汇报，并在**听取了**市政府及民政部门的情况汇报，与人大代表、老年人代表、城乡社区、养老服务机构、企事业单位及相关部门负责人进行了座谈交流，并实地考察了城乡社区和养老服务机构。4月下旬，我委又结合办理代表议案到苏州市进行了调研，与提出议案的省人大代表及相关部门负责入座谈交流，并实地了解了“虚拟养老院”建设情况。现将调研情况报告如下：
一、养老服务体系建设基本情况
**是全国最早进入老龄社会的省份之一，也是全国老龄化程度最高的省份之一。我省的老龄化呈现出程度高、增速快、空巢化现象严重、失能半失能老人比重高等特点，多样化、多层次、全方位的养老服务变得日益迫切和需要。养老服务体系建设也成为各地人代会上的首要议案和建议。近年来，各级党委、人大、政府高度重视、积极应对、扎实工作，我省基本形成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的养老服务体系，养老服务水平和老年人的生活质量、幸福指数都有了较大提升。
(一)注重完善政策、加大投入，养老服务事业发展环境得到持续优化。全省高度重视养老服务体系建设，相继出台了一系列加快养老服务体系建设的法规规章和政策措施，养老服务事业发展环境得到了持续优化。一是形成了比较完善的政策法规体系。2019年省委、省政府出台了《关于加快我省老龄事业发展的意见》，2011年省政府出台了《关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》，省政府相关部门和地方各级政府也配套制定了一系列加快养老服务体系建设的政策措施。全省各级人大围绕养老服务体系建设，认真开展视察、检查、建议督办和做出决议决定。省人大常委会2020年制定了老年人权益保障条例，苏州、**两市分别将苏州市养老服务促进条例、**市养老服务机构管理条例列入本届立法规划。二是加大了财政资金的投入力度。全省各级坚持以公共财政为导向，不断加大对养老服务体系建设的投入。据统计，“十一五”以来，全省各级投入养老服务事业发展的资金共计67亿多元。2012年全年省级财政安排用于社会养老服务体系建设的专项补助资金为4亿元。三是营造了良好的社会氛围。各地通过学习贯彻老年人权益保障法律法规、开展多种形式敬老活动、评选表彰先进典型等方式，加大敬老、爱老、助老宣传教育力度，营造了尊重、关心、帮助老年人的良好氛围。
(二)注重整合资源、构建网络，居家养老基础性作用得到充分发挥。全省各级积极整合社会和社区各类服务资源，着力构建居家养老服务网络，居家养老的覆盖面和受益人群逐步扩大，居家养老的方式和模式不断创新。各地依托综合性社区服务中心，建立社区居家养老服务中心，为老年人提供短期托养、日间照料以及助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，同时还兼顾老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等多种需求，在居家养老服务中发挥了重要作用。截止2012年底，全省城市社区居家养老服务中心基本实现全覆盖，苏州市已经率先实现了城乡社区全覆盖。各地还积极采取购买服务、资金补助、提供场所等措施，引导和鼓励社会组织、家政服务企业等社会力量参与居家养老服务。同时，充分发挥老年人组织、志愿者组织的作用，为老年人提供优质的志愿服务。**从家政服务、医疗保健、文化娱乐等行业筛选确认了3000多家为老服务定点单位为老年人提供多样化服务，有1400多名政府购买服务的工作人员为困难老人提供钟点式服务，有25万人的志愿者队伍以各种形式活跃在为老服务岗位上。苏州市姑苏区利用社区资源，扶持社会力量，创新推出“虚拟养老院”，对社区老年人实行信息化管理和上门服务，服务项目涉及日常生活照料、医疗保健、精神慰藉、应急救助等6大类53项。**市山泉村结合新农村“三置换”试点，将每幢安置房底层朝南的房间统一设置为老年公寓房，产权归村集体所有，由老人子女缴纳租金使用，创造了村集体供养老人的新方式。
(三)注重示范引导、政策扶持，养老服务机构建设得到全面推进。近年来，全省各级采取公办、社会投资兴办、合作经营等多种形式，全面加强养老服务机构建设，着力推进养老服务主体多元化。一方面，不断加大公共财政投入力度，加快推进公办养老机构建设，充分发挥公办养老机构的示范引导作用。省本级投资建设了带有示范性的**省老年公寓。各地也不断推进示范性公办养老服务机构建设，**市及其所属9个县(市、区)都已建成一所公办省级示范性养老机构。同时，各级还大力加强农村养老服务设施建设，不断改善农村养老服务条件，推动农村敬老院逐步向区域性养老服务中心转型。另一方面，认真落实各项扶持和优惠政策，大力支持社会力量兴办养老机构。全省各级采取规费减免、床位建设和运营补贴、购买服务、以奖代补等多种方式，积极扶持社会力量兴办养老服务机构。**、**、**等市都建成了一批不同档次、满足不同老人需求的民办养老服务机构，**市民办养老机构已成为该市机构养老的主力军，**市社会办养老机构的床位数占到全市三成以上。**市的省人大代表鞠志慧先后投资2000多万元，发展连锁养老机构6家，建成了集医疗、康复、托老、护理和临终关怀等多功能于一体的“全国爱心护理工程建设基地”。
(四)注重加强培训、规范管理，养老服务专业化信息化水平得到有效提升。全省各级不断加强养老服务人才队伍建设和网络平台建设，努力为广大老年人提供更加专业、更为高效便捷的养老服务。在养老服务人才队伍建设上，各级通过在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，加强养老服务培训基地建设，着力培养专业人才，同时加强对从业人员职业道德、业务技能和服务水平的培训，推行从业人员职业资格认证和持证上岗制度。目前，全省设立了省级养老护理员培训基地23个，并且实施了养老护理员免费培训工程。**市累计举办养老护理员培训班50期，1800多名护理员取得初级及以上职业资格，持证上岗率达90%。在养老服务网络平台建设上，各地结合本地实际，充分利用现代信息技术，整合现有网络资源，着力打造各类养老服务信息平台，加强老年人基础信息管理、养老机构信息管理和社会养老信息服务。**市将市区居家养老服务信息系统建设纳入今年为民办实事项目，着力建设以“12349”老年服务热线平台为指挥中心、镇(街道)综合性养老服务机构为管理中心、社区(村居)居家养老服务中心(站)为服务中心的大市区养老服务信息化、数字化系统。**市实施了“幸福一点通”援老信息服务工程，老人有了急事难事，只要摁下家中的呼叫器，15分钟内社区援助中心就会上门提供帮助，被老人们亲切地称为“电子保姆”。
二、存在的主要问题
我省养老服务体系建设取得了显著的成绩，积累了一些宝贵的经验，但整体上看还处于起步阶段，与养老服务新的形势任务相比，还存在着一些困难和问题。
(一)养老服务体系建设存在不平衡现象。首先，不同区域之间建设发展水平不平衡。整体上看，苏南地区养老服务体系建设水平最高，苏中次之，苏北相对比较薄弱，经济发展的差距是其客观原因。其次，城乡之间养老服务体系发展不平衡。在居家养老服务方面，全省城市社区居家养老服务中心基本实现全覆盖，而农村社区(村)苏南、苏中、苏北覆盖率分别为52.3%、46.3%和40%;在机构养老方面，投资大、规模大、条件好的公办养老机构基本上都建在城市，民办养老服务机构绝大多数也集中在城市，而农村敬老院大多条件简陋、服务功能单一。再次，对不同养老模式的重视扶持程度不平衡。对机构养老特别是公办养老机构的投入力度很大，有的公办养老机构还存在高端化、特权化现象。但是对占老年人口90%以上的居家养老方面的投入却远远不够，城乡社区居家养老服务中心功能未能有效发挥，无论是基础设施建设，还是服务内容和质量，都处于较低水平。
(二)民办养老服务机构发展存在诸多困难。近年来，省政府及有关部门制定出台了一系列促进养老服务机构发展的政策措施，推进了养老服务机构的发展。但在实际执行中缺少具体的细化措施，在遇到新的问题和矛盾时也未能及时研究出台相应对策，制约了养老服务机构特别是民办养老服务机构的进一步发展。调研中，民办养老服务机构普遍反映，存在以下几个方面的困难：一是用地难。当前民办养老服务机构用地因无法律和政策上的突破，只能走市场化的途径，通过参加招挂拍获得土地，这对于非营利性的民办养老服务机构来说，几乎是“不可能完成的任务”。二是融资贷款和税费减免难。民办养老服务机构属于非营利性机构，不具备贷款资格，难以从银行等机构获得资金，融资非常困难。在税收及水电气等方面的优惠，也很难有效落实。三是医疗准入难。许多民办养老服务机构为护理型或半护理型，但既不具备医疗资格，又无法与医保有效衔接，入住老人的就医成为难题。四是扩大规模难。作为福利性机构，民办养老服务机构的运营以收支平衡为主，而且不允许设立分支机构，影响了投资的积极性，制约了行业的发展。此外，一些设施不全、条件简陋的小微型养老服务机构违规营运，既搅乱了养老服务市场秩序，也影响了民办养老服务机构的健康发展。
(三)养老服务队伍建设难度较大。养老服务需要一支庞大高效的专业化队伍，但全省各地普遍缺乏从业人员尤其是专业人员。主要体现在以下三个方面：一是养老服务从业人员普遍年龄偏大、文化偏低，专业技能不高。服务人员的年龄大多在50岁左右，有的甚至在60岁以上，本身就属于老年人，并且文化素质普遍较低，对专业技能的学习和掌握有一定的困难，服务的质量和水平受到很大影响。二是养老机构服务人员薪酬待遇低、劳动强度大，队伍很不稳定。养老机构服务人员的薪酬普遍低于当地平均工资水平，苏南发达地区月收入也只有2000多元，苏中、苏北更低，有的仅有几百元。养老服务需要整天和老年人在一起，工作时间长，工作责任大，脏、累、苦，并且社会认同感较低，致使许多人流动频繁，队伍很不稳定。**市每年约有20%以上的养老护理员流动或离职，养老机构缺岗率达10%以上。三是养老服务专业人才数量较少、比例较低，不能满足需求。近年来，全省加大了对养老护理员的培训力度，培训了一大批初、中、高级养老护理员，但是与养老服务的需求相比，还有非常大的差距。如**市具备中级以上资质的护理人员占比不到5%，全市145家养老机构中，有专业社工的养老机构只有五分之一左右。
(四)养老服务整体水平仍需提高。在服务设施上，从全省整体情况来看，目前大多数的养老服务还处于全人力、纯手工阶段，专业化、社会化程度较低。养老服务尤其居家养老服务无论是硬件设施还是软件设施都还比较缺乏，专业化的服务设备和手段比较少，部分农村敬老院甚至连基本生活设施配置都不齐全，给老年人生活带来很大不便。在资源结构上，存在着护理型床位比重较小、资源紧缺，自理型床位比重较大、相对闲置，养医结合的综合性养老服务机构比较缺乏的问题。在服务质量上，一些投入比较大的示范性养老机构由于硬件设施好、专业人员多、管理水平高，服务质量和水平普遍很高。但是大多数的养老机构和居家养老服务场所受到场地、设施、人员素质、管理水平等因素的影响，仅能够提供一些较低层次的基本服务，服务的质量和水平参差不齐。在服务内容上，对老年人的生活照料护理考虑的比较多，但是对老年人的人文关怀、精神关爱还不够，精神养老方面的服务比较少。
三、几点建议
加快推进养老服务体系建设，不断满足广大老年人日益增长的养老服务需求，是当前乃至惠及长远的迫切任务和民生幸福工程，对于加快转变经济发展方式，维护社会公平正义，保持社会和谐稳定，具有重要意义。为此，提出如下建议意见：
(一)尽快完善推进养老服务体系建设的政策措施。要充分认识我省老龄化发展的严峻形势，切实增强加快建设养老服务体系的责任感和紧迫感，尽早建立起与经济社会发展水平相适应、与“两个率先”新阶段相协调、与人口老龄化进程相符合的养老服务体系。要根据养老服务体系建设过程中出现的新情况新问题，研究梳理不同群体老年人的不同需求，制定出台有针对性的政策措施，既做好对老年人的照料护理，又注重精神关爱;既抓好兜底保障，又发挥示范引领作用。政府各相关部门应当进一步加强沟通协调，站在全局高度而非部门视角，谋划出台配套政策并抓好贯彻落实，一方面要研究利用好既有法律政策，在现有法律框架和政策范围内尽可能为推进养老服务体系建设创造良好条件，另一方面要研究梳理与养老服务体系建设不符合、不适应的法律法规和政策举措，及时调整完善，或提请修改修订。
(二)重点推进居家养老服务体系建设。居家养老服务涉及90%以上的老年人口。要把这样面广量大的居家养老作为养老服务体系建设的重点内容和关键环节来抓，多措并举、综合施策。要进一步加强居家养老服务中心(站)建设，积极有效整合各类资源，完善服务设施、拓展服务内容、提高服务质量，把居家养老服务中心(站)建设成为能够满足老年人多样化需求的重要阵地。要积极探索居家养老服务中心与社区卫生服务中心合作共建、养医结合的新机制，加强社区卫生服务中心建设，配备适合老年人需求的基本诊疗设备，配强医疗卫生服务人员，方便大部分老人不出社区就能够享受到医疗康复、紧急照护等基本医护服务。要加大力度扶持社会力量投资兴办居家养老服务机构，鼓励动员社会组织、志愿者组织积极参与居家养老服务，不断加强居家养老服务队伍建设，有效形成合力，推动居家养老服务水平不断提升。
(三)引领推动老年服务产业加快发展。一是省政府应当按照党的十八大关于大力发展老龄服务事业和产业的要求，尽快研究制定出台加快发展老年服务产业的专门性意见，在政策、资金、人才技术和体制机制等方面做出指引性规定，吸引社会资金、动员社会力量积极投入养老服务这一朝阳产业，推动老年事业健康快速发展。二是加快发展多样化的老年服务产业。大力发展养老护理、康复保健、社区服务、老年旅游等产业，着力培育一批大型老年服务龙头企业。鼓励扶持企业开发和生产满足老年人不同需求、门类齐全、品种多样、经济适用的老年产品。三是推动传统养老服务业转型升级。对现有社会福利机构和乡镇(街道)养老服务机构，要完善设施、增强功能、提高服务质量，加快发展为护理型养老机构。要在现有养老机构转型升级过程中，着重培育发展一批品牌化、连锁型的养老服务机构。
(四)大力扶持民办养老服务机构发展。各级政府和有关部门应当加大对民办养老服务机构的扶持力度，在探索创新政策举措上做文章，在推动贯彻落实上下功夫，帮助民办养老服务机构破解发展难题，推动养老服务机构健康有序发展。积极探索民办养老服务机构使用土地的新途径新办法，当前可采取“议价制”、“双向竞价”、“综合评标”等多种方式合理控制地价，亦可盘活存量土地，利用闲置厂房、学校空置房等改建为养老机构。对推动城乡医保进入民办养老服务机构和申请设立护理院的，力求做到既坚持准入标准，又积极支持、加强服务与指导。要研究制定政策，逐步提高民办养老服务机构床位的一次性建设补贴和日常运行补贴。要依据省条例和相关政策，对民办养老服务机构使用水、电、气、有线电视、固定电话等按照规定减免费用。同时，加强对民办养老服务机构的监督管理，探索建立养老服务绩效评估和奖惩补贴制度，有效促进民办养老机构服务质量的提升。
(五)不断加强养老服务人才队伍建设。要大力培养培训养老服务人才，提升养老服务专业化水平。继续在高等院校和中等职业学校按需增设相关专业课程，不断加强养老服务职业教育，加快培养老年医疗、护理、营养、保健和心理等方面的专业人才。充分发挥各级养老服务培训基地的主阵地作用，积极为民办职业培训学校参与养老服务技能培训创造良好条件，加强对养老服务从业人员的职业道德和专业技能培训，全面推行持证上岗制度。探索建立引入专业社工人才机制，推动养老服务机构设置社工岗位，按照服务对象总数的一定比例配备专业社工，向社会公开招聘。逐步完善养老护理人员专项补贴机制，探索建立养老服务人员薪酬增长机制，切实提高养老服务从业人员的社会地位和工资福利待遇。积极发展养老服务志愿者队伍，搭建志愿服务信息网络平台，探索建立志愿服务时间储蓄制度，鼓励社会志愿者参与各种为老志愿服务。
(六)切实加大对农村养老服务的扶持力度。按照统筹城乡发展的要求，切实加大对农村养老服务的扶持力度，推动公共服务资源向农村养老服务倾斜，着力提升农村养老服务水平。加快推进农村敬老院转型为农村区域性养老服务中心，加强服务设施建设，扩大服务范围，拓展服务功能，在保障农村“五保”对象集中供养的基础上，积极为有需求的其他农村老年人提供居家养老服务。鼓励各级政府、农村集体、社会和个人利用集体、个人的空置房或空闲地，建立小型互助式老年集中居住生活区、小型托老所等，并且实行规范管理，确保安全运行。要加大农村社会养老保险和新型农村合作医疗制度建设力度，提高农村老年人参保率，为农村老年人提供有效保障。同时加快农村地区的老年人医疗、教育、文化、体育等相关服务设施建设，满足农村老年人多样化的服务需求。
养老服务体系建设调研报告(二)
为推进我市养老服务体系建设，根据市老科协2014年活动安排，市老科协会长**组织部分副会长、常务理事，于5月中旬围绕全市养老服务体系建设开展了专题调研。调研组实地调研了市社会福利中心、**区福利院、**镇敬老院、**养护院和**社区老年人日间照料中心，深入了解有关情况。
从调研的情况来看，全市各级政府及有关部门做了大量工作，养老服务体系建设有了新的进步，取得的成绩是充分肯定的：一是研究出台了指导性文件。市民政局、财政局联合制定实施了《**市城乡养老服务体系建设实施办法》，明确了全市养老服务体系建设的指导思想、发展目标、工作措施和扶持政策。二是养老机构建设逐步加强。市社会福利中心、农村敬老院、民办养老机构等基础设施建设得到加强。全市现有养老机构123所，其中公办养老机构7所，农村敬老院93所，社会办养老机构18所，社区日间照料中心5个，总床位达到13400余张，每千名老人拥有床位达31张。三是加大了财力投入力度。各级财政投入近3亿元，新建、改扩建农村敬老院93所;投资1.5亿元新建市社会福利中心;启动了政府购买居家养老服务，符合条件老人每人每月享受110元补助。四是加强了专业队伍技能培训。从2010年起，先后安排80余名福利机构管护人员参加专业培训，提高了管护能力和水平。
我市养老服务体系建设有了一定的基础，但我们面临的人口老龄化形势日益严峻，社会养老能力仍然十分薄弱，总体上看，我市养老事业发展仍然处在起步阶段，还存在诸多矛盾和困难。目前，我市60周岁以上常住人口达41.35万人，占比达16.1%，表明我市早已进入老龄化社会。主要特征有：一是老龄化速度加快。我市人口老龄化正处于加速期，预计到2015年，60周岁以上人口达43.74万人，以后将平均每年新增8000人左右，而且高龄人口增速加快。二是“未富先老”。西方发达国家经济增长与老龄化同步，人均国民生产总值3000美元以上步入老龄化社会，而我市在人均不足1000美元就已经进入老龄化，社会物质基础还不够丰富，支撑能力明显不足。三是独居和空巢老人日益增加。随着第一代独生子女成年，逐步进入421家庭结构，即一对夫妻要供养四个老人和一个孩子，中间代由于工作繁忙或外出务工，致使老年人口空巢率不断提高。
在人口老龄化日益严峻的形势下，我市养老事业发展存在的差距是明显的。比如，全社会对老龄社会的认识不足，各项应对工作措施滞后;各类养老机构发展不能适应老龄人口的需要，公办福利院一床难求，而农村敬老院床位则利用率很低;居家养老服务发展步履艰难，基础十分薄弱;民办养老机构发展受到诸多因素的制约，一些民办机构由于审批门槛高，无法享受有关政策，未能正常运营;养老服务队伍建设滞后，服务质量较低等等，亟需引起全社会高度重视并努力加以解决。
通过调研活动中所听、所看、所想，结合我们老同志自己体会和思考，就推进我市养老服务体系建设，加快养老事业发展，提出以下建议。
一、进一步深化对养老事业的认识
把尊老、爱老、敬老、助老的优良传统弘扬传承下去，让老年人生活得更有尊严、更加幸福，是建设小康社会的重要目标之一。由于20世纪70年代初到20世纪末，我国实行严格控制人口增长的人口战略，实行计划生育国策，加速了老龄化问题的显现。尤其是我市计划生育工作历来处于全省先进地区，人口老龄化来得更早，老龄化速度更快。老龄化到来之后，尤其是421结构家庭增多，社会养老负担过重，由此可能引发诸多社会问题，对此要有足够的超前认识。如果思想认识不到位，相关工作不及时跟进，可能会出现一些社会悲剧，引发社会不稳定。人口老龄化是不断加深的过程，是老年群体年龄结构不断变化的过程，各级政府和相关部门应当深刻准确认识并顺应这个过程，加强调查研究，认真研判形势，跟进工作措施。根据财力状况，从实际出发，分轻重缓急，抓住关键环节，扎实稳步推进养老服务体系建设。
二、完善养老事业发展规划体系
养老事业的健康发展，必须坚持规划先行。一是要根据我市老年人口发展速度、老年人结构变化情况，研判养老服务的需求，针对这些需求确定基本养老服务体系的内涵、服务范围及相关设施建设的功能定位，对政府责任进行深入分析研究，加快制定养老事业发展总体规划和近、中、长期规划。二是规划要围绕建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系的目标，体现政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动、因地制宜、统筹发展的原则。三是要切合本地实际。根据全市及各县市区现有资源、老龄化趋势，顺应人口发展规律，合理规划发展目标、工作重点和保障措施等。在城市按照省有关规定分区分级规划设置养老服务设施;在农村结合美好乡村建设，整合公共资源，增加为老服务功能。四是规划制定过程中，要广泛征求有关行业专家、社区负责人、老年人代表、群众代表的意见建议，更多地集中各方面的智慧。五是养老规划制定后，加强规划实施情况的监督，建立年度进展情况的评价体系，促进养老事业发展规划落到实处。
三、把握养老服务体系建设的关键环节
养老服务业既是服务广大老年人的公共事业，又是前景广阔、充满希望的朝阳产业。国家提出“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系建设方略，是符合实际的。我们认为，当前我市养老服务体系建设，应突出把握以下几个关键环节：
(一)把居家养老作为当前养老体系建设突出的重点。调研中发现，希望居家养老的人群最多，最符合中国传统养老的文化传承。国家提出“居家养老为基础”是符合实际的，应当把这一理念切实贯彻到实际工作中。当前，一是要按照省政府〔2014〕60号文件的要求，逐步完善社区养老公共服务设施。二是要逐步建立社区居家养老服务信息平台建设，准确掌握社区居家养老的基本情况。三是在社区内逐步立养老服务机构，为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务。社区养老机构要运用互联网等技术手段建设居家养老服务平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费、心理服务等服务项目。四是在居家养老服务体系建设的推进方式上，可选择有条件的社区先行试点，在试点的基础上不断总结经验，逐步在面上推开。
(二)提升公办养老机构的使用效益。充分发挥公办养老机构托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能提供无偿或低收费的供养、护理服务。近几年公办机构和农村敬老院发展很快，但目前全市闲置率高达41.2%,**区闲置率高达64%，对于已经形成的过剩资源，应考虑五保老人之外，适度向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。有条件的地方可以开展经营性公办养老机构改制试点，完善法人治理结构。
(三)大力扶持民办养老机构发展。**市近几年农村敬老院和市、县养老机构建设相对进展较快，但充分发挥社会力量的主体作用严重滞后。要全面落实国务院、省政府加快发展养老服务业若干意见的扶持政策，创新养老服务供给方式，在资本金、场地、人员等方面，进一步降低门槛，切实做到简化手续、规范程序、公开信息，为民办养老机构提供便捷服务，切实加快推进政府购买养老服务，制定购买服务目录和实施办法，创新资金投入方式，提高资金使用效益。我们所调研的**市**养护院，由于消防、规划、环保等环节未通过审批，无法正常运营。各级政府及有关部门要加强对民办养老机构的专题调查研究，努力为他们解决实际困难和问题，充分调动他们的积极性，发挥民办养老机构的重要作用。
四、强化组织领导和保障措施
养老服务体系建设是一项长期的复杂的系统工程，需要有一个强有力的领导组织和得力管用的配套政策措施，持之以恒地深入推进，加快养老事业的发展。
一是要加强组织领导。成立高规格的养老服务体系建设领导组织，定期研究解决养老事业发展中的实际问题，切实形成民政、消防、卫生计生、规划、国土、住建委等各部门齐抓共管、整体推进的良好工作格局。对养老服务体系建设按照规划要求目标管理，强化督办措施，持之以恒，有序推进。
二是要落实扶持政策。按照实国务院和省政府关于加快发展养老服务业发展的若干意见规定，落实投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业、慈善组织支持等扶持政策，吸引更多民间资本投资养老服务业领域，为养老机构的健康发展提供更加优良的发展环境。
三是要争取上级支持。紧紧抓住中央把加快养老事业发展作为新一轮定向加大投入的极好机遇，以项目为载体，积极争取中央和省里的资金支持。
四是要加强行业监管。健全养老服务业的准入、退出、监管制度，为养老机构提升管理水平和服务质量做好指导，及时查处侵害老年人合法权益的违法行为和安全生产责任事故。积极培育和发展养老服务行业协会，发挥协会的行业自律作用。
五是要健全服务队伍。养老事业发展需要一支相对稳定的服务团队。要广开门路、引进吸收年轻优秀人才充实到养老机构管理服务队伍中，培养有爱心、能奉献、素质全面的服务队伍。保障养老护理人员的待遇。要逐步建立老年事业志愿者队伍。
养老服务体系建设调研报告(三)
近年来，针对我市人口老龄化的巨大压力，我市大力推进与经济社会发展和人口老龄化进程相适应的养老服务体系建设，我市养老福利事业得到长足发展。养老机构数量不断增加，服务规模不断扩大，老年人的精神文化生活日益丰富，公办公营、公办民营、民办公助等不同性质的养老福利机构共同发展，尤其是社会办养老机构的数量和质量有了明显提升，基本形成了“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的养老服务体系，推进了我市养老服务事业健康有序发展。但是，由于社会养老事业长期缺少资金及政策扶持，发展缓慢，无法适应老年人日益增长的需求，为了解决养老机构需求与服务供给之间的矛盾，更好的满足不同层次老年人的养老服务需求，推行社会化养老服务势在必行。
一、我市养老服务事业现状
(一)人口老龄化问题突出
我市于1999年进入人口老龄化城市。截止2012年12月31日，我市户籍总人口230.32万人，其中60周岁以上老年人口已达到36.29万人，占全市户籍总人口的15.76%，70周岁以上老年人为17.32万人，80周岁以上老年人为4.74万人，100岁以上老人15人。按老年人3%左右的速度递增，预计到2015年，全市60周岁以上老年人将达到41.72万。另外，与其它地区相比，人口年龄结构呈现出老龄化速度加快、老龄人口规模逐渐加大、未富先老等特点，使我市养老服务的任务更加紧迫而艰巨。
(二)独居老人、需要长期护理的老人不断增多
随着人口老龄化程度的加深，计划生育政策和经济社会发展变化等原因，儿女不在老人身边和老年人愿意单独居住的家庭比例显著增加，“空巢老人”越来越多，已成为一个不容忽视的社会问题。另外，伴随人口老龄化，需要长期护理的老年人也在不断增多，老年人口特别是高龄老年人口健康状况令人担忧，60岁以上老年人在日常生活照顾、心理支持、康复护理、临终关怀、紧急救助等方面的需求也有较快增长趋势。
(三)养老工作开展情况
2012年底，我市共有建成、在建的公办、民办养老福利机构和综合社会福利中心、综合老年养护院所35所，其中：公办养老机构6所，市级、旗县区级综合社会福利中心和综合老年养护院10所，社会办养老机构19所。建成养老床位数达到6740张，平均每千名老人拥有养老床位数18.2张，床位数远远满足不了需求。上世纪70年代出生的独生子女面逐步面临：一对夫妇要同时照料4个老人和1个小孩，家庭养老将面临越来越多的困难，社会化养老将成为必然的选择。
目前，我市72个社区尝试开展了不同服务层次和内容的社区居家养老服务工作。社区养老服务队伍涵盖了街道社区工作人员，中小学少工委、团工委组织的少先队员、团员，大中专院校学生志愿者、社会志愿者，还有街道社区卫生服务中心、各社区卫生服务站的医护人员等，都为社区养老服务工作出人、出力、提供医务场所和床位，壮大了社区养老服务专兼职工作队伍。我市结合实际，充分利用现有资源为老年人提供活动场所及服务设施，要求凡社区办公活动用房面积在300平方米以上的社区必须开展居家养老工作，提供了包括阅览室、棋牌室、健身房等场所供老年人娱乐休闲。
二、存在问题
近几年来，在市委、市政府的高度重视下，我市民政部门在鼓励、扶持、引导社会力量兴办社会福利事业方面取得了一定成绩，各类养老机构、养老设施和为老服务队伍得到了长足发展，但还不能满足社会整体的养老服务需求，主要表现在：
(一)政府缺乏具体的政策支持，政策落实不到位
养老服务业作为一种产业，政策扶持对其发展很重要。目前，尽管政府出台了一些文件，但是大多数只是大体的原则性的，缺少具体的可行性的政策;作为一项公益性事业，养老机构的正确发展途径应该是“公办民营、民办公助”，“公助”的主要方式就是政府为养老机构建立和发展提供优惠政策。但是，我市目前存在已制定优惠政策无法落实，新的优惠政策又没有出台，这在很大程度上降低了社会力量兴办养老机构的积极性。
(二)资金来源单一，制约养老机构发展
目前，我市社会化养老服务的经费来源主要是政府投入，缺少企业和个人出资，来源有限，致使资金短缺问题严重，这些经费对社会化养老工作的启动，为一部分老人购买养老服务起到了一定示范作用，但若要提供较为全面的养老服务，无疑是杯水车薪。由于养老机构内部资金短缺，养老机构工作人员工资水平低、待遇低，不能吸引专业人士进入养老机构工作，致使养老机构专业医护人员缺乏，不能满足老人复杂多样的照顾需求，很多养老机构不愿意接受长期需要照料的老人，愿意接受一些身体状况较好，没有太多需求的老人，而那些真正有照料需求的老人没有机会进入养老机构
(三)入住养老机构缺乏标准
目前，我市养老机构尚没有统一建设标准，入住条件及评估程序，是否接受完全由养老机构自行决定，导致一部分迫切需要护理的老年人无法进入养老机构，不能有效的满足老年人的养老需求，在一定程度上影响了养老资源的合理配置。
(四)养老机构服务项目单一
一是养老机构对老年人情感需求和心理需求的重视程度不够;二是资金困难，养老机构无力开展多样服务;三是养老机构工作人员水平低，难以满足老年人的精神需求;四是养老机构服务功能比较简单，以满足老年人的基本生活为主，在老年人精神和心理方面的需求还无力涉足。
(五)专业管理人员匮乏
由于养老机构管理服务人员没有明确的职业特征，被大多数人等同于普通的家政服务人员，给予较低的社会地位和物质待遇，导致了专业的护理人员不愿到养老服务领域工作。现在我市养老机构的管理人员大都没有经过专业的业务技能培训，不具备为老服务的专业知识和技能;服务人员大部分也是由下岗职工和农村务工人员组成的，整体素质偏低;同时一些有经验的居家养老服务员常常流失到其他待遇比较高的行业，专业人员流失严重。
(六)志愿者队伍缺口较大
作为一项社会福利事业，尤其是在专业养老服务员严重不足的现状下，志愿者队伍作为养老服务员的重要补充力量，就显得尤为重要。但就目前情况看，由于我市还没有健全完善的志愿者激励和培训机制，志愿者在养老服务中发挥的作用还比较小，一是总量不足，真正参与到养老服务中的志愿者远不能填补缺口;二是来源渠道不畅，很多有服务意愿的人缺乏相应的路径参与到养老服务工作中来;三是专业性较差，志愿者提供的服务还远不能满足社会化养老服务的要求。
三、政策建议
按照自治区拟出台的《自治区党委、政府关于加快我区老龄事业发展的意见》及相关扶持养老事业发展的政策，结合我市实际，我们起草了《呼和浩特市委、市政府关于加快我市老龄事业发展的实施意见》和《呼和浩特市社会养老服务体系建设规划》，就我市社会化养老服务体系建设提出以下建议：
(一)构建社会化养老服务体系
立足市情，在“十二五”期间，基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，政府主导、部门协调、社会参与、公众互助、具有首府特色的社会养老服务体系。
(二)大力发展居家养老服务
依托社区，为居家老年人提供生活照料、家政、康复护理、应急救助、精神慰籍等服务，让老年人既不脱离家庭，又能获得专业化的社会服务。2015年前，城市社区基本建立起多形式、全覆盖的居家养老服务网络，在农村逐步发展居家养老。制定科学的居家养老服务标准，丰富服务内容，在提供日间照料、配餐送餐、助洁助浴、助行助购的基础上，兼顾老年人多样需求，提供文化娱乐、学习教育、心理关爱等服务。依托城市社区服务信息载体，在社区普遍建立养老服务热线、紧急救助系统，建设便捷有效的养老服务信息平台。加大财政支持力度，今后5年全市新建33个社区养老服务中心，100个居家养老服务中心，另外，通过置换、转变用途，将闲置的公共设施改造用于养老服务，市财政安排专项资金给予补助或采取以奖代补的方式予以奖励，各旗县区财政也应给予相应的补助。采取政府购买服务，给老年人发放“养老服务券”等方式，引导和鼓励中介组织、家政企业参与居家养老服务。
(三)提高社会办养老机构的补贴标准
2013年，自治区政府将出台《关于扶持社会力量兴办养老服务机构的意见》，在对社会办养老机构每张床位补助6000元建设资金和300元运行资金的基础上，还要以更多的优惠措施吸引社会力量以多种方式参与养老服务和养老机构及设施建设，从根本上推进我市养老服务事业的发展。提高居家养老服务机构补贴标准，市级对独立建设或依托其它设施建设的居家养老服务中心，分别给予建设补贴，各旗县区根据居家养老服务机构规模和服务老人数量，每年给予适当的日常运营补贴。
(四)加大对老年服务机构政策扶持力度
《呼和浩特市人民政府批转市民政局等24部门关于大力扶持社会福利事业发展意见的通知》(呼政发[2001]83号)中，在土地供应、资金投入、税费减免、用水用电等方面出台了一系列优惠政策，要继续采取有力措施抓好落实。随着形势的发展，要按照投资主体多元化的要求，打破政府直办、直管的传统做法，以政策扶持、社会需求为导向，积极鼓励和引导民间资本参与兴办养老机构。
(五)加快公办养老机构建设步伐
重点打造一所集生活照料、医疗康复、老年大学、认证培训、文体娱乐等多种功能于一体，能辐射周边地区，具有示范带动作用的大型综合性养老机构。到2015年，各旗县区都要建成一所综合福利中心。积极探索公办养老机构现代管理方式，推行经营者聘用、员工聘用、公建民营，合作经营、服务功能承包等运行模式，增强公办养老机构自身发展的生机和活力。继续实施农村敬老院基础设施和配套设施建设，全市“五保”集中供养率巩固在60%以上。
“十二五”期间，机构养老床位数达到每千名老人50张，占老年人总数的5%，高于全国3%的水平。
(六)加强养老服务机构管理
推进养老服务机构标准化建设，按照国家《老年人社会福利机构基本规范》、《老年人建筑设计规范》等标准，制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务安全卫生、服务环境监控等标准，制定失能老人评估标准，为失能老人提供相应养老服务提出依据。开展养老服务机构人员资格培训，实行持证上岗制度，鼓励专业技术人员到养老服务机构工作，提高专业服务水平，到“十二五”末期，落实专业养老护理服务队伍持证上岗。倡导社会志愿者开展为老服务活动，促进志愿者服务的经常化、制度化。
(七)规范老年人住房和环境无障碍设施建设
新建城市道路、公共建筑和养老机构场所应严格执行国家的《城市道路和建筑无障碍设计规范》，在规划、设计、施工、监理、验收等各个环节严格把关，新建城市道路和养老机构场所无障碍率达到100%。对已建设并投入使用的与老年人生活、工作密切相关的居民区、城市道路、公共建筑和养老机构，要制定改造计划，增补无障碍设施，到2015年养老机构(场所)无障碍改造率达到60%。
(八)加大财政投入
第一，针对我市目前现有养老福利机构及设置床位数难以满足社会养老需求的实际情况，对于处在建设阶段的社会力量兴办福利机构，政府应采取补贴的形式，有计划的向社会养老倾斜;第二，按照《自治区老龄事业发展十二五规划》要求，各级政府要从加快老龄事业发展的实际出发，逐步加大对老龄事业的投入，按照相关规定安排足额资金，并在财力增长情况下逐步增大投入。保障老龄事业经费，市财政要按老年人口每人每年4元的标准安排老龄事业经费，各旗(县)区、分别根据辖区老年人口数量，按每人每年6元安排老龄事业经费。第三，根据老龄事业发展需要，增加福利彩票公益金、体育彩票公益金对老龄事业的投入，积极鼓励社会资金、慈善捐赠支持老龄事业发展。
(九)政府为丰富老年人文化活动提供方便
为了进一步满足养老机构内老年人的精神文化需求，鼓励养老机构多办活动，办好活动，政府可以采取优惠的政策为养老机构提供相关人员指导，开发老年人的兴趣爱好，使他们的老年生活丰富多彩。政府也可以为养老机构提供相应的场所，为养老机构举办相应活动创造条件。